中国高校财务管理制度优化发展

摘 要：以高校的使命和财务中国高校财务管理制度的优化发展由专注毕业论文与职称论文的www.udooo.com提供,转载请保留.管理目标定位为出发点，阐述了高校财务管理制度的发展轨迹，并分析新时期社会经济环境变化对高校财务管理提出的挑战，结合目前高校财务管理中存在的理由，对如何优化高校的财务管理制度进行深思。
关键词：我国高校 财务管理 倡议
1004-4914（2014）01-180-03
20世纪90年代后期，我国加快了对高等教育的改革步伐。高校步入快速发展时期，招生规模急速扩张。我国高等教育迅速实现由精英教育向大众教育的转型。规模扩张带来的资金需求膨胀与教育经费不足之间的矛盾日益突出。巨大的资金压力和相伴而来的财务风险对高校财务管理的职能与效率提出了更高的要求。面对新形势的挑战，原有财务制度已显得有些难以适从。改革高校财务管理制度、提高资源配置效率已经成为解决高校财务理由，防范高校财务风险，实现财务管理目标与高校发展目标的必定选择。

一、高校的使命与财务管理目标定位

我国高等教育学校是指经国务院教育行政部门或国务院授权的有关部门、省、自治区、直辖市人民政府审批设立的大学、学院以及高等专科院校。高校应以探索、追求、捍卫、传播知识和真理为目标，以引导社会价值观、规范社会行为为使命怎么写作社会。可见，高等教育学校对提高人民素养、推动社会发展和进步具有不可替代的重大公共影响力。随着我国社会主义市场经济改革的健康有序运转，我国高等教育体制改革也逐步深化。高校财务管理制度作为高校管理制度的重要组成部分，其发展变革在高校教育体制改革中占据战略性基础地位，受到社会各界的广泛关注。
笔者认为，改革应当遵循以目标为导向的原则。与企业财务管理目标在理论界的悠长发展历史与丰硕成果不同，高等教育学校作为非营利事业单位，其财务管理目标近年来才随着高等教育体制改革的推进和高校财务风险突显逐渐受到重视。对高校财务管理目标的定位归纳起来，主要有以下几种观点：朱炜（2001）提出投资效益最大化目标。朱炜认为，在当前的社会主义市场经济背景下，高校应当加强对投资效益的考评，从而实现投资效益最大化。笔者认为，高校的财务管理目标应当与学校办学的总体目标相统一，仅以追求投资效益作为高校的财务管理目标有失片面。刘兆云、薛平、修慧明（2006）提出成本最小化观点，认为高校应把合格学生的生均教育成本最小化作为学校的财务管理目标。该目标具有可操作性强的优势，但是忽视了高等教育学校的科学研究与怎么写作社会的职能，一味追求成本最小化可能导致高校的短期行为背离高校办学总体目标。林国泉（2006）提出综合价值最大化和办学实力最大化目标，并构建了较为完整的高校财务管理目标体系。这种目标定位同时考虑了经济效益与社会效益，在学术界占有一定地位。贾云霞（2006）提出高等院校价值最大化目标，认为高校价值应以预期流量现值计量。该目标有利于引导高校克服短期行为，但是计量成本太高，是否适合高校还有待商榷。可见，对于高校财务管理目标虽然尚未达成广泛的共识，但是其基本思路均由单一的资金收付微观管理转到构筑以微观管理为基础，以解决资金筹措、资源配置和提高投资效益为目的的系统性目标上来。

二、我国高校财务管理制度的发展沿革

高校财务管理制度作为高校制度的重要组成部分，其发展变革取决于高校的发展需求与社会环境的变迁。我国高校财务管理制度的发展经历了以下几个阶段：
1.计划经济体制下的财务管理制度。在计划经济体制下，政府通过行政指令实现对社会经济的计划管理，对高校的管理亦是如此。在这一阶段，高校实行的是高度集中的财务管理体制，政府是高校唯一的投资者。财政拨款是高校经费的主要来源。高校作为政府的附属机构，不享有自主财权，财务工作缺乏积极主动性，管理僵化。
2.市场经济体制下的财务管理制度。20世纪80年代，我国的社会环境发生了极大变革。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标模式，社会经济蓬勃发展。经济发展随之刺激人民的文化需求，高等教育出现供需失衡。在政府财政能力不足的情况下，高校经费需求的极速增长与投入不足之间的矛盾形成了改革原有资源配置方式的迫切要求。为顺应这一要求，党颁布了一系列文件，开展对高等教育管理体制改革的不懈探索与深化。1979年，教育部颁布《教育部部署高校<会计人员职权条例>实施细则》，该细则规定：“部署院校都必须单独设置财务处（室），作为学校的一级机构，在校（院）长的直接领导下和上级部门的指导下，统一管理全校的财务会计工作。”1982年，教育部颁布的《部署高等学校财务管理试行办法》要求部署高等学校的财务工作实行“统一领导、集中管理、分工负责、权责结合”的原则。1985年，国家对高校教育经费的划拨实行“综合定额加专项补助”的方式，政府不再限定经常性款项的用途，年终结余由学校留存。1989年，国家教委发布《关于适当集中财权加强财务管理的意见》，规定各院校原则上应实行“一级核算、二级管理”的财务管理体制，规模较大且有条件的院校可实行“二级核算、二级管理”的财务管理体制。1997年实行的《高校财务管理制度》规定，高校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。1998年，《中华人民共和国高等教育法》以立法形式确立高校的社会法人地位。高等教育学校成为自主办学的法人实体。同年底，全国财政工作会议提出初步建立公共财政基本框架的工作方针。随着公共财政体制的建立，教育部展开对教育财务支出的改革，对高校财政拨款实行“国库集中收付制度”，对预算实行部门预算、政府集中采购和收支两条线等管理办法。
从高校财务管理制度的发展轨迹可以看出，高校的制度改革是围绕社会经济环境变化和财政体制改革进行的。财权配置是高校财务管理制度的核心。高校在改革进程中逐步获得办学自主权与财权。但是，部门预算改革后，政府通过实施更加具体、刚性的预算管理要求，增强了对高校财务管理的直接制约。

三、新时期高校财务管理面对的挑战

科学技术是第一生产力。知识经济时代中国高校财务管理制度的优化发展由专注毕业论文与职称论文的www.udooo.com提供,转载请保留.的到来将高等教育推到推动经济发展与社会进步的至关重要的位置上。自20世纪60年代以来，各发展中国家的高等教育普遍面对扩张、多样化和知识革命的挑战。1999年，我国高等教育学校展开大规模扩张，仅三年时间就将高等教育毛入学率由9%提升到15%，步入国际公认的大众化高等教育发展阶段。随后，我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）年》文件中提出：“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。”即要求我国高等教育实现规模扩张与质量提高双头并进。2002—2003年，经济合作与发展组织（OECD）与英格兰高等教育拨款委员会（HEFCE）共同开展对高校财务管理与治理的调查研究，发现尽管各国政府对教育财政政策的调整从未间断，多数OECD国家的高校财务状况仍不同程度地显露出每况愈下的窘境。其诱因主要是办学规模的扩张、社会责任的增加和政府补贴的减少。
我国高校的外延式扩张和内涵式发展同样使高校财务状况面对严峻的挑战。扩大办学规模和提升教学质量导致的庞大的资金需求并没有带来财政拨款的提高。高校自筹经费的能力有限。扩招导致的办学条件瓶颈迅速转变为资颈。作为财政拨款不足的政策性补偿手段，政府积极推动银校合作。各高等教育学校普遍将银行贷款作为其筹备基础建设资金的来源。倚仗政府的隐形担保，有些高校甚至出现承担巨额负债的现象。巨额商业银行贷款支撑了1999年以来的高校扩招热潮，但是随之而来的还本付息压力给高校带来了沉重的负担。一些高校迫于还贷压力，不得不压缩教学经费，长此以往必将影响教学质量与科研实力。
在资金供应严重不足的同时，我国高校却普遍存在财务管理薄弱的理由，甚至出现浪费乃至贪污腐败的现象。国家审计机关、教育内审机构以及社会审计组织对高等院校的审计结果显示，高校的日常财务管理混乱，赤字预算、挪用公款、私设“小金库”、固定资产账实不符、截留收入、票据管理混乱等违规违纪理由十分突出。高校财务管理存在的理由归纳起来主要有以下几个方面：
1.预算管理不完善，缺乏执行力。“凡事预则立，不预则废。”完善的预算管理制度有利于优化资源配置，提高资金的使用效率，对于资金供需紧张的高等教育学校尤为重要。虽然《高等学校财务制度》将预算管理作为高校财务管理制度改革的核心，但许多高校在实际执行中仍然存在诸多理由。归结起来，主要表现在以下几个方面：一是部分高校对预算管理的重视不足，把预算管理片面的理解为编制预算，缺乏后续管理。二是预算涵盖范围不建全面，预算外收入未纳入学校综合预算，无法客观全面地反映学校的财务收支状况。三是预算编制策略不科学。高校预算经过不断的改善，采用了零基预算法、滚动预算法、综合预算法，具备了一定的科学化和精细化。但由于这些预算编制策略操作复杂，加之高校对预算的重视不足，一些高校仍然采用增量法编制预算，难以适应高校日益复杂的经济活动。四是预算执行缺乏刚性，资金收支随意性大，使预算形同虚设。
2.资产管理意识薄弱，资源使用效率低下。高校肩负的重大社会责任和其非营利事业单位的性质使其将管理重点放在教育和科研工作上，形成了重社会效益、轻经济效益的管理意识形态。学校在日常工作中，往往重视找项目，购设备，而忽视设备的维护管理，难以做到资产在全校范围内的共享，导致重复购置、资源浪费的现象时有发生。学校对无形资产的管理意识淡薄也导致各学院重视科研成果数量而轻视科研成果的推广应用，造成知识产权不同程度的流失。此外，部分学校在新校区建设过程中大搞形象工程、面子工程，对教育资金造成了极大的浪费。
3.内部制约制度不健全，财务管理存在隐患。健全内部制约机制是提高高校风险管理水平，保障高校资产安全完整的重要举措。随着高校经济活动的日益复杂化，对内部制约的设计与涵盖范围提出了更高的要求。合理的内部制约机制需要高校根据国家的相关法律法规，结合自身的状况进行设计。良好的内部制约包括合理的设计和有效的执行两个方面。高校的内部制约设计经过多年的发展，取得了很大的进步，但是仍然存在许多薄弱环节，为高校资产的安全完整埋下隐患，这种情况在多校区高校中表现得尤为突出。20世纪90年代中后期以来，我国通过校际合并、建设大学城等方式形成了众多校区高校。这些举措在迅速扩大高校办学规模的同时也将高校财务管理拖入“散、杂、全、大”的困境，在管理职责划分、资源配置、收支制约等方面带来系列难题，引发诸多财务管理弊端，亟需健全的内部制约对其进行规范。另有部分高校虽然有合理的内部制约制度，但在实际工作中没有进行有效的执行，使制约制度形同虚设。
4.缺乏有效的监督，贪污腐败现象频发。近年来，高校财务廉政风险系数越来越高，不时爆发的贪污腐败案件引起了政界与学界的广泛关注。除财务管理制度不健全外，缺乏有效的监督也是一个很大的理由。内部监督方面，由于受计划经济体制遗留的影响，高校的内部组织结构仍然具有明显的行政化特征，财务部门与内部审计部门均受行政部门领导，缺乏应有的独立性，难以切实履行监督审计职责。社会监督方面，由于缺乏公开透明的高校财务信息，也难以发挥其应有的监督作用。虽然主管政府多次要求高校提高财务管理透明度，但是中国政法大学发布的《2010—2011年度高校信息公开观察报告》显示，没有一所“211工程”大学主动公开其财务信息。

四、对优化高校财务管理制度的深思

由高校财务管理体制的发展沿革可以看出，我国政府从未停止过对高校教育体制与管理制度的改革，始终把开展教育事业放在振兴国家的战略地位上。但是新时期社会经济环境和政策的变化以及学校内部管理机制尚不完善等因素使高校财务管理面对一些困境。为适应新时期的变化、维护高校的可持续健康发展、提高教学质量，高校亟需改善财务管理制度，增强财务管理能力。笔者认为，优化高校的财务管理制度可以从以下几个方面着手：1.拓宽筹资渠道，加强贷款管理。在财政拨款不足的情况下，高校往往依靠银中国高校财务管理制度的优化发展相关范文由写论文的好帮手www.udooo.com提供,转载请保留.行贷款来填补资金缺口。巨额负债将高校拖入财务困境并引发社会热议的同时，也使高校的信用评级一路下滑。还贷压力严重困扰高校的可持续发展。面对这种情况，高校应当合理规划贷款规模、积极拓宽筹资渠道，防范财务风险。合理的贷款规模应当建立在科学合理的预期未来流量上。高校应当合理安排贷款本息的偿还时间，加强风险管理，当财务风险超过学校可接受的水平时，立刻停止贷款筹资，转向其他筹资渠道。高校作为人才培养基地，具有其他机构无可匹敌的人才优势与科技优势，应当充分发挥这些优势争取科研和社会怎么写作收入。此外，企业和个人的捐赠也是学校收入的重要来源。以美国为例，据美国教育部相关部门统计，在1995—1996年间，个人对美国高校的经费资助超过120亿美元，校友会的捐助超过300亿美元。美国高校的社会捐助制度与美国政府的政策引导和校友回馈母校的传统密不可分。这种制度值得我国政府与高校借鉴。
2.加强预算管理水平，提高预算执行能力。编制预算的过程也就是进一步优化高校资源配置的过程，对落实高校的战略发展规划至关重要。因此，预算管理应引起学校的高度重视。高校应当实行全面的预算管理，将整个学校的财务收支作为预算管理对象，坚持“量入为出、收支平衡”的原则。在预算编制策略上，推动“零基预算”的应用，通过完善预算编制策略加强预算的权威性和严肃性。此外，为加强预算的执行效力，高校可以建立预算绩效考评制度，完善激励约束机制。通过独立的绩效管理机构，根据科学的绩效考核指标对预算执行成果予以考评，配合相应的奖惩制度，提升预算执行效力。
3.完善资产管理制度，提高资产使用效率。完善资产管理制度应当首先建立现代管理机制，建立健全管理机构，合理划分各岗位之间的职责权限，形成相互协调、相互制约的分工协作关系；然后，完善资产管理的各项规章制度，将责任落实到各个管理人员，并实施问责制度，形成对资产的全方位监控。对于固定资产，应当在审批、使用、处置三个环节加强管理。首先，高校的固定资产购置应当经过充分的论证，并加强对采购与验收环节的制约。其次，高校应当健全资产的使用制度。通过资源整合，建立资源共享平台，防止重复购置和资源闲置浪费现象发的生。最后，高校需要加强资产处置制度，防止资产流失。对于无形资产的管理，除了加强评估外，还应当关注资产的应用推广。
4.完善财务监督。适度的财务监督是经济活动合法、有序运转的重要保障。完善的财务监督制度包括内部监督和外部监督两个方面。完善内部财务监督，首先要建立健全内部制约制度。通过过程与岗位职责制约防范违规行为的发生。其次，高校应重视内部审计部门的职能发挥，在部门设置中予以应有的独立地位，并认真审视其审计结果，保障高校的健康稳定运转。外部监督主要包括政府监督和社会监督。目前，高校存在财务信息不公开的状况，使社会监督难以发挥应有的效力。政府监督在实务中存在政出多门、立法滞后等理由，尚未形成系统、全面、高效的监督体系。借鉴发达国家的经验，对高校的财务监督可以引入相似度检测组织，如社会审计机构、教育评估机构、经费拨发机构等。相似度检测组织不但可以分担政府的部分职能，还可以成为联系高校与社会的纽带。
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（作者单位：山东农业大学财务处 山东泰安 271000）（责编：若佳）