阐述理论基础案件集中管理工作基础大纲

谓案件管理，是指检察机关制定办案规程，运用组织、计划、控制等管理职能，创制有利于严格公正文明办案、充分发挥检察职能作用的执法环境，确保案件质量的一项综合性活动。［１］最高人民检察院检察长早在2010年9月就指出“施行案件集中管理势在必行，这是强化内部监督、促进公正廉洁执法的重要措施。”在全国第十三次检察工作会议上检察长再次明确要求“要高度重视检察管理，向管理要质量、要效率、要公开、要公正。”最高人民检察院于2012年11月成立案件管理办公室，对高检院机关的案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理。河北省院和我院也先后出台了《案件管理工作办法》，对案件管理工作程序作出了详尽的规定。本文拟对其职责定位、理论基础及应处理的几个关系作一论证。

一、案件集中管理工作的职责定位

按照最高人民检察院的要求，我院规定了案件管理工作的八项职责，即统一负责案件受理、流转；统一负责办案流程监控；统一负责扣押、冻结款物的监督；统一负责以本院名义制发的案件文书的监管；统一负责组织办案质量评查；统一负责业务统计、分析；负责案件管理工作宏观指导；负责院领导交办的其他工作。总之，就是通过案件管理中心的统一受理、统一流转、统一备案、统一监控等一整套环节，使得案件管理中心对案件的“过滤器“和”监控器“作用得以最大限度的发挥，改变了过去办案”多头进、多头出“的弊病。［２］以上这些职责定位概括来讲就是“管理、监督、怎么写作、参谋”八个字。就监督方式而言，笔者同意学者观点，应当赋予案件管理部门发放规范执法建议书、纠正违法通知书以及督促纠正错误意见书等方式，使案件管理真正体现内部监督的属性。［３］

二、案件集中管理工作的理论基础

全国各级检察院对案件管理工作已历经几年的实践探索。其之所以能作为一项制度或机制由最高人民检察院决定在全国实行，必有其深厚的理论基础作支撑后盾。笔者在本文中以不同的角度对案件集中管理理论依据作一深入剖析。

(一)宪法学基础——权力监督制约理论

宪法学中有一条重要的理论就是权力监督制约理论，其重要内涵是任何公权力都要受到制约，不受制约的权力必然导致腐败。权力监督制约理论即权利制衡，是将国家权力分割成数个不同的组成部分，并使各个部分之间相互制约，最终达成权力的平衡，以达到从权力内部控制权力的目的。［４］罗素在《权力论》中也写到：“节制权力这一问题是很早就存在的了”。监督制约包括外部监督制约和内部监督制约两种方式。“内部监督制约在实践中相比较于外部监督制约也具有其固有的优势，由于其监督主体和监督对象之间、形成制约的各方之间，在执行、管理、决策等方面具有统一性、工作职能相近，技术手段相互熟悉，监督制约内容更为详尽细致，使内部监督制约能够更深入持久、实施准确，也较为节约成本”。［５］最高人民检察院检察长曾经指出，检察机关作为法律监督机关，在加强对其它司法机关监督的同时，更要有比监督别人更严格的措施和手段加强对自身执法活动的监督。案件集中管理模式，能够将办案过程监控与案件质量监督紧密结合在一起，对办案各个节点实施监督管理，使案件管理工作由松散变为集中、由静态变为动态、由事后监督变为事前、事中监督与事后评价相结合，前移了预防关口。这种纵横并行、注重整体管理模式，实现的是对办案情况的全面了解与监督，使内部监督更加及时；实现的是过程控制和结果监督的并重；实现的是通过程序合法确保结果的公正。总之，检察机关设立专门的案件管理部门管理案件就旨在通过加强内部监督制约来规范执法行为，保证案件的质量，从而提升检察机关的公信力。

(二)管理学基础——通过一体化管理实现管理科学化

近年来管理学运用越来越广，引申到各个领域。横向管理和纵向管理是现代管理学的基本分类，也是检察机关案件管理的基本分类。［６］就检察机关横向管理而言，控告申诉、侦查、批捕、起诉、监所等部门之间存在着配合、监督，纪检监察也具有执法监督之职，但没有统一的监督部门统一行使标准化、系统化、常态化、规范化的管理职责。就工作分工而言，由于各位分管检察长铁路、各管一段，致使检察长不能够及时统筹管理各项检察业务工作，其原因就是没有专门的案件管理部门进行常态性、统筹性、全面性的检察业务管理。最高人民检察院常务副检察长明确指出：“这种相对分散的管理模式，容易造成对办案的全过程、各个办案环节的监督出现空档和脱节，形成监督的盲区，检察权滥用的现象也就在所难免。而检察管理科学化，是实现检察工作科学发展的必由之路。案件管理是检察管理的核心，也是检察管理机制改革的一项重要内容”。笔者认为，一体化管理机制的主要要素就是上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹。设立案件管理部门主要就是利用横向管理来整合检察机关各个业务部门、办公室数据统计部门、技术部门以及计财部门的职责，注入一定的系统论、控制论等管理因素，统筹使用各种资源，集中各种优势力量，增强检察工作的整体性、统一性和协调性。总之就是通过对案件流程一体化管理机制实现管理的科学化。

(三)经济学基础——通过程序控制实现诉讼经济

“诉讼经济理念是指在检察执法过程中，应以尽量少的人力、财力、物力和时间耗费来完成诉讼的任务，并实现公正这一价值。诉讼经济是现代司法尤其是刑事司法的一项基本准则”。［７］诉讼经济包括效率或效益，原本是经济学解决的问题。注重法律的效率或效益，就是指在一定时间内，以最少的法律资源的耗费，获得最好的法律效果和社会效果。［８］案件集中管理的重要特点之一就是以同一标准实行过程控制、动态管理、绩效考核，避免了各个业务部门的重复劳动，解决了检察机关案多人少的矛盾，能够最大限度地节省司法资源，降低诉讼成本。总之就是通过程序控制实现诉讼效益最大化。

(四)信息化基础——利用研发计算机管理软件实现刑事执法规范化

随着社会现代化进程的不断推进，各种先进技术手段已同社会生活各个领域发生了密不可分的关系，刑事诉讼领域也不例外。信息化管理就是通过实行先进信息技术来管理事务的一种管理方式。司法是维护社会公正的最后一道防线，而刑事执法行为又是司法活动中最为主要的、公众最为关注、涉及社会安定的活动。［９］所谓规范刑事执法，指运用一定的规则来指导刑事执法行为，使刑事执法行为不偏离法治的轨道，它主要包括执法理念规范和执法程序规范。案件集中管理就是针对案件的受理、初查、立案、结案、传唤、讯问、取证、扣押、冻结、阅卷、提审、复核、文书制作、送达等程序运用统一的规则予以约束，做到执法程序规范。笔者期待最高人民检察院早日研究开发出在全国统一实施的案件管理软件，充分利用信息技术在处理大量数据、实现资源共享方面的优势，达到对所有业务的过程控制，全面再现所有业务工作的进展流程，以实现办案的全方位网上运行，促进案件集中管理在规范化、法治化的轨道上运行。由于案件集中管理还有一项重要的职责，就是对案件数据进行统计分析。实践证明，完成大量的案件数据统计工作需要有计算机管理软件来完成；完成大量的案件数据分析，既包括现有统计部门的单纯数据型分析，也包括检察业务工作的适时预警、常态研判和决策建议。总之，充分运用信息化技术实施全程监管，能够有

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效统筹管理办案活动，有效杜绝超期羁押等现象，切实解决和避免执法随意、程序违法等问题，进一步规范执法行为。

三、案件集中管理工作需要处理好的几个关系

案件集中管理工作由专门的案件管理部门负责，在实际工作中要想顺利进行，就必须处理好以下几个关系。

(一)处理好案件管理部门与检察委员会的关系

检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，其法定职责是按照集中制原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。它是检察长负责制与集中制相结合的制度，是检察机关的业务决策机构，履行着对案件最终处理的决策职责。而案件管理部门仅仅履行着对案件的管理职责，对进入检察环节的所有案件统一受理、统一开具法律文书、统一处理赃款赃物。由此可见，案件管理部门与检察委员会是案件管理和案件决策的关系。随着案件管理工作的深入开展，案件管理办公室必将成为检察长和检察委员会的“参谋”和“助手“。

(二)处理好案件管理部门与业务部门的关系

案件管理部门对各个环节的业务进行流程管理，仅仅是程序管理，无权对案件作实质处理。检察机关各个业务部门负责对案件事实、证据的实质审查，对案件有实质处理权。有学者认为，“专门性的案件管理工作相对于业务部门的正常工作，并非取代关系或者叠加关系，而是集约或者统筹关系、资源整合关系和促进型关系”。［１０］即做到监督而不替代、管理而不越位。笔者在同意以上观点的基础上认为，案件管理部门与业务部门应当是一种分工负责、互相配合、加强制约的关系。分工负责就是要求案件管理部门仅仅是程序管理，检察机关各个业务部门对案件是实体处理；互相配合要求检察机关各个业务部门要克服部门本位主义和个人本位主义，对案件管理部门的工作要主动支持和配合，通过建立情况通报、联席会议、沟通协调等机制，使案件得到公正、及时的处理；加强制约要求案件管理部门对检察机关各个业务部门各个环节的执法行为实现同步监督，及时发现和督促纠正违法违规行为，促进执法办案活动依法规范开展。

(三)处理好案件管理部门与政工部门的关系

案件管理部门负责对各个环节的业务数据进行统计，有案件数据统计职责。政工部门负责对检察工作的综合考核职责，通过全面对各个单位办案工作以及综合工作的工作实绩进行考核，对个人进行工作实绩考核，分出优、劣、差，并计入档案。这就说明政工部门主要履行对人的考核，案件管理部门对案件统计数据仅仅作为政工部门的一项参考内容。

(四)处理好案件管理部门与纪检监察部门的关系

案件管理部门负责对各个环节的办案程序进行监督，有对办案程序监督和专项执法检查职责，主要是事前和事中监督。纪检监察部门的职责之一是负责对办案人员执行办案纪律以及检风检纪的监督，主要是事后监督。之二是对查处涉嫌违法、违纪、违规办案行为或者追究错案责任履行建议权，促进检察机关和检察人员公正、规范、文明执法。这些都体现了对人的监督。由此可见，案件管理部门与纪检监察部门是对案监督和对人监督（兼顾对事）的关系。

(五)处理好案件管理部门与人民监督员办公室的关系

人民监督员制度是最高人民检察院根据党的十六大关于法体制改革的精神，为了维护检察机关公信力，加强人民群众对检察机关查办职务犯罪的外部监督而创新的一项改革制度，主要是对检察机关查办职务犯罪案件的七类情形进行外部监督。而案件管理部门主要是对检察机关执法行为的内部监督而创新的一项改革制度，主要是对检察机关案件的各个环节进行内部监督。由此可见，案件管理部门与人民监督员办公室二者是内部监督与外部监督的关系。
案件集中管理工作毕竟是一项新生事物，并非一蹴而就，它必将经历着酝酿、起步、发展到成熟的过程。我想，案件集中管理工作有深厚的理论基础，按照可行的操作程序，只要正确处理好一系列关系，定会在推动案件质量监控、保证案件质量方面发挥应有的作用。
注释：
［１］孙谦著：《检察理论研究综述（1999——2009），中国检察出版社2009年版，第106页。
［２］文晓平：《全国检察机关案件管理工作推进会综述》，载《人民检察》2012年第12期，第64页。
［３］向泽选：《案件管理与强化内部监督》，载《人民检察》2012年第6期，第9页。
［４］尹晋华著：《法律的真谛》

(二)，中国检察出版社2010年版，第166页。

［５］陈聪等：《检察机关执法活动内部监督制约制度研究》，载张智辉著《中国检察》第8卷，北京大学出版社2005年版，第129至130页。
［６］尹吉等：《检察机关集约化管理研究》，，载《人民检察》2012年第15期，第37页。
［７］谢志强：《社会转型期检察机关应强化八种理念》，载《中国检察官》2006年第5期，第3页。
［８］尹晋华著：《法律的真谛》

(一)，中国检察出版社2006年版，第57页。

［９］俞军民：《亦谈刑事执法规范化》

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，载《中国检察官》2006年第9期，第25页。
［１０］尹吉：《检察机关案件管理研究》，载徐建波主编《人民检察精选》，中国检察出版社2010年版，第241页。