对于缓和民办中小学董事会和校长财务管理冲突

《教育法》规定校长享有“使用本单位经费”的权利体现了国家对校长法律地位和神圣职责的充分认可。然而在实践中，校长经费使用权并没有得到实现。董事会投入资产而获得的制约权，限制了校长取得合法经费使用权，两者不断在经费使用上发生冲突。

一、董事会和校长经费使用权发生冲突的理由分析

法律法规的制定和执行不同步是不能保障实践中校长具有财务管理权的主要理由。立法滞后与现实迫切需求相矛盾是致使校长不能依法享有经费使用权的直接理由。资本的寻利性和教育的公益性之间的矛盾是导致董事会和校长在财务管理理由上产生冲突的根本理由。

(一)法律法规的制定和执行不同步

管理体制的完善，是学校规范管理的前提条件。尽管《民办教育推动法》制定了相关的法律法规规范民办学校管理，但制定和执行不同步，法律法规不能发挥应有的规范作用。此外，教育行政部门管理的倾斜度在于公办学校，对民办学校的管理大部分是依法监督办学标准和行为，很少涉足其内部管理，为董事会独霸经费使用权提供了可能。

1. 章程管理流于形式

学校章程是学校为实现学校的正常运转而制定的自律性文件，本应是学校的最高行动准则。但在实践中，学校章程管理往往流于形式，违背了《民办教育推动法》的立法初衷，校长失去依法行使经费使用权的依据。
首先，作为学校管理的自律性文件，章程的制定没有体现学校自主管理的特点。大部分民办学校套用教育局给予参考的模版内容，章程内容千篇一律，只是在学校名称、地址、开办资金和地址等栏目写上本学校的确切资料。套用的模版模式同样使学校经费使用的大权制约在董事会的手中。除了教育股份制公司的章程略微赋予校长一定的经费使用权外，其余学校章程均回避这个敏感理由。教育股份制公司的办学目前尚处于探索阶段，其“双法人体制”的模式决定了其管理制度并不可能为所有民办学校效仿。
其次，作为学校的最高行动准则，章程的执行缺乏内部监督和制衡。大部分民办学校章程只是为了申请开办民办学校而制定，之后只成为存放于档案室的资料之一。大多数教职工对于民办学校的办学章程都不了解，章程只成为董事会和校长知晓的文件。

2. 董事会管理流于形式

权利主体之间互相制衡，互相监督，是实现有效管理的最有效手段。董事会构成单一，以投资者为主的现实状况，决定了董事会牢固掌握经费使用权，侵害了校长法定的财务管理权。
首先，学校董事会组成人员构成单一，董事会决策的程序失去效应。《民办教育推动法》虽然规定了董事会人员构成的比例，但由于缺乏内部监督机构，实践中往往只是为数不多的几个人操控制约权。
其次，民办学校内部没有相互制约的权力机构。《民办教育推动法》规定了董事会掌握“决定学校重大事项的”的权利，却没有规定学校必需成立其它权力机构，制衡董事会的霸权地位。尽管大部分学校章程有设立监事监督董事会行使权利的情况，但章程并不能起到实质性的约束作用。

(二)立法滞后与现实迫切需求的矛盾

民办学校的校长不能依法行使其经费使用权，就是因为现行法律法规立法的严重滞后，立法的滞后性与现实迫切需求产生强大的矛盾冲突。

1. 立法不一致

我国法律有基本法律和非基本法律之分。《教育法》由全国人民代表大会通过，属于基本法律。而《民办教育推动法》由全国人大常委会通过，属于非基本法律，从属于《教育法》。作为下位法，非基本法律的内容必须与基本法律保持一致。《教育法》第28条明确规定校长具有“管理、使用本单位的设施和经费”的权利。可《民办教育推动法》没有任何对校长财务管理权的规定，校长只具有拟定经费预算的权利。
董事会之所以不肯委托经费使用权给校长，一方面是资本的寻利使然，另一方面重要理由是因为其在《民办教育推动法》法律层面缺乏应有的法律依据。《民办教育推动法》回避校长的缓和民办中小学董事会与校长财务管理冲突的深思相关范文由写论文的好帮手www.udooo.com提供,转载请保留.经费使用权，没有具体规定校长享有怎样的经费使用权，只是笼统地用“执行董事会”的授权进行表述，为董事会牢固掌握学校经济大权留下余地。

2. 立法不明晰

立法不明晰，是导致管理无章可循的根本理由。我国民办学校的法人属性并不确定，导致了投资者投入资产的财产所有权得不到法律认同，投资者只是获得了有限的收益权。投资者的行为得不到有效保护，直接导致投资者的短期行为，加大制约经费使用权，加剧了和校长的矛盾冲突。
民办学校由于具有事业和企业两种法人的特性，无法按照《民法通则》对法人的划分标准进行适当归类。投资者办学，首要的目的就是获取经济利益。财产所有权的丧失，使得众多的投资者偏重短期经济效益，忽视长期教育效益；偏重短期资金回收的可能性，忽视教育质量生成时间的长期性，直接造成了董事会屡屡与校长发生经费使用权冲突。
《民办教育推动法》确定了民办学校办学期间的法人财产权，但对于出资人的权利和最终归属却没有提及。《民办教育推动法》第35条和36条明确规定了民办学校财产属于法人财产，其所有权归法人并受到法律保护。而投资人一旦投资办学，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。《民办教育推动法》第59条既没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后剩余财产的归属。

(三)资本的寻利性和教育的公益性相矛盾

尽管投资者投资举办学校后丧失了学校的财产所有权，还是不断有人投资民办教育。投资者的目的不在于获得学校的财产所有权，而是获得学校的制约权，进而获得由制约权带来的一系列利益。寻求经济利益是最直接的目的，也是资本的本质属性，与教育的公益性显然产生极大的矛盾冲突。

1. 办学目的冲突

办学目的是学校一切管理工作的指导思想。董事会往往把谋取利润当作办学目的，而校长则把培养人才作为办学目的。董事会管理学校的宗旨是节省开支，增加盈利，认为提高教学质量只是实现管理目标的必要条件和手段。校长则认为办好学校才是迫切任务，过分地节省开支和追求利润势必会影响教学质量。

2. 权利和责任的冲突

民办学校实行董事会领导下的校长负责制，在这种体制下，校长负有管理学校和营利的双重责任。但不能像公办学校校长一样成为法人代表。尽管《民办教育推动法》规定“校长也可以担任法人代表，但现实中往往是出资者任法人代表。董事会具有决定学校重大事务的权力，但往往没有具体责任人，即使有具体责任人，也往往不懂学校的重大事务。在客观上牵制和左右校长的缓和民办中小学董事会与校长财务管理冲突的深思由提供海量免费论文范文的www.udooo.com,希望对您的论文写作有帮助.行为取向。校长的权利和责任不对等，是两者产生经费使用冲突的重要理由。

二、董事会和校长财务管理关系的规范

(一)依法加强民办学校的管理

依法执行现有的法律法规，首先要落实民办学校的双法人管理制度。《民办教育推动法》规定民办学校实行董事会领导下的校长负责制，目的就是明确董事会的法律地位，摆脱举办者法人制约学校或者校长专权的目前状况，加强学校作为独立法人的地位，使学校法人从举办者法人组织中独立出来，实行举办者法人和学校法人的双法人制度。
其次，教育行政部门要加强民办学校管理的督查，规范董事会和校长的关系；加大民办学校贯彻学校章程管理的检查，把校长依法享有的财务管理权和学校议事决事的程序纳入考评范围之内；监督学校董事会、监事会和学术委员会相互制衡机构的构成及运作情况。董事会、监事会和学术委员会的构成应该符合法律法规的要求，把校长和教职工代表纳入其中，防止董事会独揽大权的局面。

(二)建立委托写作技巧关系

民办教育具有双重特性。目前立法上存在不少困难，加强民办学校管理需要的监督成本太高，教育行政部门也难以监督管理民办学校的运作。本文研究分析得出，目前最有效、最必要的方式是在两者之间建立委托写作技巧关系，董事会的财务管理所有权和使用权进行分离，董事会授予校长部分经费使用权职能。民办学校的投资者和校长之间必须寻求和培育结合点，结合点的基础就是提高办学质量和办学效益，必要条件是处理好责、权、利的关系。因此，董事会可以以契约形式将职责与个人回报界定清楚，将业绩作为酬劳的基础，职权与奖惩均透明化、契约化，让校长在预算的范围内拥有办学经费的完全支配权。

(三)完善立法

从长远来讲，完善立法是改善董事会和校长矛盾关系最根本的策略。完善上位法《教育法》和下位法《民办教育推动法》规定不一致的理由。《民办教育推动法》对校长的经费使用权规定还比较模糊，既缺乏法律支持，也缺乏可操作性。要转变目前状况，根本理由是从立法上明确民办学校的法人属性，明晰投资者投入资产的财产所有权理由；其次，《民办教育推动法》应对校长依法应该享有的经费使用权作出明确界定。
责任编辑 李少杰