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【摘要】 预算监督制度改革是中国预算法完善的重要内容,也是当前财政收支制度改革应当高度关注的议题。文章从立法机关的角度出发，指出立法机构在预算编制、审批、执行和决算过程中的监督缺陷，并提出相应建议。
【关键词】 预算；预算监督；立法机关
预算监督是指预算监督主体对各预算单位的预算编制、审批、执行、调整及决算等活动的合法性和有效性进行考核、检查和问责。作为监督公共权力、规范公共收支、配置公共资源的重要机制，预算监督在国家治理中的作用日益彰显。按照法律法规的规定，我国享有预算监督权的主体包括：各级人大及其常务委员会、财政部门、审计部门等，各部门在其职权范围内有权对政府预算从编制到决算的全过程进行监督或检查。本文主要从立法机关的角度分析预算监督的问题并提出建议。
预算草案可借鉴美国预算和管理局发布四月指南和春季审查时的做法，在编制前两个月由各级人大常委会向各部门发布指导性意见，内容应包括编制草案的基本原则、具体标准、操作程序，尤其应列明预算收支的款项类目，以便于预算的审批和监督。
在程序规定上，要注重审核程序。在日本，各级议会关于预算的询问、质询、讨论十分充分，各界意见能在预算中得到反映，预算分配兼顾各方。在美国，预算审议时间长达8个月，而我国对预算案的审查往往不超过2天。各级人大应围绕增强审议内容的深度和广度作一些程序性的改进。一是增加询问时间、召开听证会等，使预算进一步趋向合理。二是延长预算编制期限，做到准备充分。三是延长预算审批期限，加强人大审批职能。四是避免预算编制、审批与执行重叠，要么提前预算编制审批时间；要么推迟预算执行时间，实行跨年制。五是短期预算与长期预算相结合，制定符合中短期经济规划的预算，减少政府行为的盲目性，增加预算可持续性、一贯性。
针对超收收入问题，建议在立法规定超收收入作为专项资金统一划入国库，并在下一年的预算编制中分析上一年度超收收入的来源、对新财年的超收收入做预留安排。在预算调整方面，建议修改现行预算法，厘定预算调整中“特殊情况”及“紧急情况”的外延，规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。采取适当的方式，将不属于预算调整的“由于支出与收入同向增加或减少并没有打破预算平衡、形成总支出大于总收入”的情况纳入人大监督范围。一般性的预算调整，如因上级政府返还、追加、追减补助税收、预算划转或上年结余经费引起的预算变动，直接由财政部门提出方案报政府批准即可。因经济发展等特殊情况引起的增加支出、减少收入等造成的预算变更，应该由人民代表大会常委会批准。严格预算责任，建立预算责任体系。预算法要有明确的责任条款，落实具体的项目追究；建立以行政责任为主，刑事责任、民事责任为辅的预算责任体系。
在决算的审查方面，应缩短审查时间，除了要在《预算法》中进行明确规定外,更重要的是要提高对决算审查重要性的认识，并增加相应的人力物力投入。建议审查期限不超过30日。针对决算草案内容过于简单的问题，进一步完善细化《实施条例》，具体规定款项类目，按照细化预算的要求，部门预算要细化到目级科目，每一项收入要明确反映其来源，每一项支出要反映其最终去向和用途，不同支出科目不能调剂，以便于人大代表审核监督。
参考文献
华国庆.《关于制定我国预算监督法的几点思考》（安大法律评论）. 2002（2）.1
周刚志.《论财政预算的法律效力——基于财政立宪主义的理论视角》（时代法学）.2011.12
[3] 靳志玲.《关于预算的法律监督问题》(经济论坛).2003.11
[4] 胡玉婷、陈巍.《预算审查监督法律制度分析及其完善》(湖北行政学院学报).2007.5
作者:闵艳,女，198903，安徽宿州人，安徽大学法学院201法学硕士，研究方向：经济法
【关键词】 预算；预算监督；立法机关
预算监督是指预算监督主体对各预算单位的预算编制、审批、执行、调整及决算等活动的合法性和有效性进行考核、检查和问责。作为监督公共权力、规范公共收支、配置公共资源的重要机制，预算监督在国家治理中的作用日益彰显。按照法律法规的规定，我国享有预算监督权的主体包括：各级人大及其常务委员会、财政部门、审计部门等，各部门在其职权范围内有权对政府预算从编制到决算的全过程进行监督或检查。本文主要从立法机关的角度分析预算监督的问题并提出建议。
一、立法机关的预算监督
根据《宪法》第六十二条和第九十九条规定，各级人大依法享有对预算的监督权。从具体的内容看，法律规定由各级人民代表大会行使预算的审批权，由各级人大常委会行使预算的调整权和决算的审批权。从形式上看，立法机构主要从立法和审批预算两方面对预算进行监督。从制定宪法和法律法规，建立了包括组织调查权、质询询问权、听取审计报告权等权利。在预算编制到决算的过程中，享有充分的审查批准权。二、立法机关预算监督存在的问题
1、现行法律规定过于笼统，审批阶段预算案实体内容不具体，审核程序不合理。
一是预算法对于初审主体没有明确规定，同时使用了“有关的专门委员会”“有关的工作委员会”和“财政经济委员会”。在发达国家，无论是一院制还是两院制，各国均对预算草案的审核主体明确规定。例如日本宪法第六十条明确指出众议院享有预算优先审议权和预算决议的优越权。美国预算草案的审核主体则是国会各拨款委员会。二是初审力量和审议力量薄弱，提交人大审查的预算草案比较简陋，人大审查往往重正式预算报告、轻预算草案。法律规定的初审对象只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称。有些地方初步审查只审查是否列赤字等表面问题，有些地方初审看到的预算草案常常只列了项目，没有数字，大多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，完全背离了预算初审的初衷，也失去了预算初审的意义。三是预算审查的标准不严格。虽然我国预算法规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，并将其作为地方各级预算编制的基本原则。但实际中，由于各级财政负担沉重，只能勉强编制平衡预算，往往虚检测应付，水分较多，加上预算编制项目不够详细，预算执行中频繁调整等因素，使决算的真实性大打折扣。2、预算调整存在的问题
在预算执行过程中的调整比较多，对预算调整的监督也存在一定的缺陷。一是我国每年财政中的超收收入问题；二是关于预算调整的法律没有界定“特殊情况”及“紧急情况”的外延，导致人大对预算调整的监督往往难以进行；三是预算调整过于频繁，往往不及时甚至不提交人大审议，立法机关对预算调整的监督流于形式；四是对于违反预算调整规定的行为缺乏严格具体的责任追究制度，预算的严肃性大打折扣。3、决算阶段存在的问题
与预算审查类似，对于决算的审查也遇到审查时限问题,但与预算审查时限过短不同，决算审查的时间拖得过长，导致决算审查失去实际意义。实际情况中，决算草案须等上级财政部门批复后才报本级人大常委会审查和批准。等到批复下来，己经是6、7月份，使得人大对预算的审批往往流于形式，严重影响人大审批决算的严肃性。
三、立法机关预算监督的完善
实体内容上，鉴于我国各级人大代表往往没有时间和专业技能的实际情况，在预算编制和初审阶段，建议可以委托或者责成审计部门进行审计，协助配合初审。或者建立财政监察机构直接对人民代表大会负责，选举产生监摘自：学术论文翻译www.udooo.com
察机构公务人员。财政监察机构的公务人员，对各部门的财政预算直接监管；政府行政机构若要修改预算内容，必须向人民代表大会提案，由人大代表大会进行决议；否则，一经监察工作人员发现向人大代表反映，由人大代表予以制裁；财政监察机构的公务人员，互相之间也应进行监督，知情不举者，予以行政处分。预算草案可借鉴美国预算和管理局发布四月指南和春季审查时的做法，在编制前两个月由各级人大常委会向各部门发布指导性意见，内容应包括编制草案的基本原则、具体标准、操作程序，尤其应列明预算收支的款项类目，以便于预算的审批和监督。
在程序规定上，要注重审核程序。在日本，各级议会关于预算的询问、质询、讨论十分充分，各界意见能在预算中得到反映，预算分配兼顾各方。在美国，预算审议时间长达8个月，而我国对预算案的审查往往不超过2天。各级人大应围绕增强审议内容的深度和广度作一些程序性的改进。一是增加询问时间、召开听证会等，使预算进一步趋向合理。二是延长预算编制期限，做到准备充分。三是延长预算审批期限，加强人大审批职能。四是避免预算编制、审批与执行重叠，要么提前预算编制审批时间；要么推迟预算执行时间，实行跨年制。五是短期预算与长期预算相结合，制定符合中短期经济规划的预算，减少政府行为的盲目性，增加预算可持续性、一贯性。
针对超收收入问题，建议在立法规定超收收入作为专项资金统一划入国库，并在下一年的预算编制中分析上一年度超收收入的来源、对新财年的超收收入做预留安排。在预算调整方面，建议修改现行预算法，厘定预算调整中“特殊情况”及“紧急情况”的外延，规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。采取适当的方式，将不属于预算调整的“由于支出与收入同向增加或减少并没有打破预算平衡、形成总支出大于总收入”的情况纳入人大监督范围。一般性的预算调整，如因上级政府返还、追加、追减补助税收、预算划转或上年结余经费引起的预算变动，直接由财政部门提出方案报政府批准即可。因经济发展等特殊情况引起的增加支出、减少收入等造成的预算变更，应该由人民代表大会常委会批准。严格预算责任，建立预算责任体系。预算法要有明确的责任条款，落实具体的项目追究；建立以行政责任为主，刑事责任、民事责任为辅的预算责任体系。
在决算的审查方面，应缩短审查时间，除了要在《预算法》中进行明确规定外,更重要的是要提高对决算审查重要性的认识，并增加相应的人力物力投入。建议审查期限不超过30日。针对决算草案内容过于简单的问题，进一步完善细化《实施条例》，具体规定款项类目，按照细化预算的要求，部门预算要细化到目级科目，每一项收入要明确反映其来源，每一项支出要反映其最终去向和用途，不同支出科目不能调剂，以便于人大代表审核监督。
参考文献
华国庆.《关于制定我国预算监督法的几点思考》（安大法律评论）. 2002（2）.1
周刚志.《论财政预算的法律效力——基于财政立宪主义的理论视角》（时代法学）.2011.12
[3] 靳志玲.《关于预算的法律监督问题》(经济论坛).2003.11
[4] 胡玉婷、陈巍.《预算审查监督法律制度分析及其完善》(湖北行政学院学报).2007.5
作者:闵艳,女，198903，安徽宿州人，安徽大学法学院201法学硕士，研究方向：经济法