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县级以上地方人大常委会对规范性文件进行备案审查是加强立法监督的需要，也是人大常委会正确履行法律赋予的职责的必然要求。
这一制度发端于宪法，经过几十年发展逐步成型。宪法规定全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定或者国务院违宪违法的行政法规、决定和命令。地方组织法和立法法在此基础上明确了全国人大常委会审查和撤销的程序。2007年监督法更进一步，对备案审查予以专章规范，一是扩充监督主体，将备案审查权赋予县级以上地方各级人大常委会；二是扩大监督对象，备案审查范围不仅包括法规、条例、规章，还包括政府其他的决定、命令，也即通常狭义理解所称规范性文件；三是细化程序，设定了主动审查和被动审查两种模式。
（一）权力制约。追溯这一制度的形成背景可见，1982宪法框架下，国务院各部门和地方较大市获得了制定法规规章的权力。由于天然权力冲动以及当时国家层面法制不完善的客观现实，国务院各部门和地方制定了大量法规规章，数量超过法律、行政法规。地方制发规范性文件更是数量庞大，缺乏约束。为了控制立法冲动带来的弊端，由权力机关对同级行政机关和下级权力机关的规范性文件进行审查，是防止权力滥用的有力手段。另一方面，地方立法和制发规范性文件的主要作用是填补上位法空白、适应本地经济社会生活需要，但2010年社会主义法律体系形成后，这种内在必要性随着国家法制日益完善严密而逐步降低，重心应转向对已有法规、规范性文件的修改完善上。从这一点说，备案审查制度对于制约权力，发现问题并完善规范性文件，具有突出的促进作用。
（二）法制统一。监督法规定备案审查制度，有利于解决我国长期存在的下位法挑战上位法和政出多门的现实问题。我国在建设法治社会进程中，长期面临法律体系混乱、自身违法、以及规范性文件僭越法律的严峻问题，不能不说是规范性文件备案审查制度缺失或者不完善的结果。监督法作了完善化规定，在地方各级人大系统内建立了自上而下、纵横有序的严密的立法监督体系，对于梳理我国的现有法律体系，实现法律系统化和规范化，指导后期立法和制定规范性文件合宪合法，可视为我国迈入法治的突破口，对今后法治建设将具有巨大的积极意义。
（三）权利救济。备案审查制度对政府抽象行政行为违法提供了新的救济渠道。规范性文件的发文对象是不特定公民和法人，一旦存在瑕疵，将损害影响一大批人的合法权益。但行政诉讼法明确将政府抽象行政行为排除在可诉范围之外，公民和法人无法通过行政诉讼解决抽象行政行为对权利的侵害。行政复议法前进了一步，规定行政相对人对行政机关的具体行政行为申请复议时，可以一并对行政行为所依据的规定提出审查申请，也即存在现实侵害以及因果关系的前提下，可以提请附带审查。规范性文件备案审查制度则不仅规定人大常委会应当接受报备，主动履行审查义务，更规定法定机关以外的其他机关社团、企事业组织以及公民有权提出审查申请，较之行政复议法，一是将抽象行政行为纳入监督轨道，提供了新的救济渠道；二是由人大常委会开展审查，避免了政府“既当运动员，又当裁判员”的弊端，一定程度上公信力更高；三是此种渠道“依职权”和“依申请”相结合，更有利于保证审查效率和效果。
（一）完善被动审查程序。县级以上地方各级人大常委会开展审查的程序，监督法授权省级人大常委会制定。从实际看，目前各地的细化制度，大部分程序规定侧重于明晰内部分工，而对审查方式，尤其是被动审查涉及的外部程序则缺乏必要的细化。例如，审查申请的转送、申请书副本的送达、中止审查和终止审查等程序，目前都难以看到具体的规定。对审查申请受理与否，是否予以回应，存在程序空白。在审查机关最终作出处理决定的情况下，是否将该处理决定直接送达申请人，各地对此亦未统一，有的规定可以根据需要答复，有的则未予规定。因此，有必要健全被动审查申请程序的“回路”，从程序上保障行政相对人的申请权利。
（二）科学把握审查标准。地方组织法和监督法均规定了备案审查的标准是围绕“同宪法、法律法规相抵触”与“不适当”两方面进行。各地制度也按此作类似规定，即：合法性审查标准和合理性审查标准。合法性是规范性文件得以施行的首要条件和刚性标准，由于有法律、法规依据，判别其是否合法在操作层面容易把握。合理性标准相对柔性，是对规范性文件内容是否客观适度，是否符合公平正义等法律理念，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行的审查，体现了对实质正义的追求。一般来讲，规范性文件的合理性包括两层意思：一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的
（三）审慎处理审查结果。国外基于分权理论，处理违宪或与法律相抵触的文件一般采用宣告违宪或违法，则它自然失效。在我国，经审查认为不合法或者重大不合理的规范性文件，监督法规定人大常委会有权予以撤销。值得注意的是，人大常委会对问题文件只能采取撤销的方式，而不能宣布违法或者直接予以改变。撤销是对规范性文件所采取的最严厉的处理手段，修改或者宣告无效不具有溯及力，而一旦行使撤销权，规范性文件就自始无效，一切权利都必须回复到规范性文件生效之前的状态，因此也就必然涉及行政机关对于已经做出的行政行为的赔偿。与具体行政行为违法导致的赔偿相比，撤销规范性文件引发的赔偿很可能数量巨大，从而矛盾重重难以操作。可能正是考虑到这种后果的严重性，一定程度导致实践中人大常委会很少“动真格”，规范性文件备案审查制度流于空置。为了推动这一工作切实有效、积极稳妥地运转，各地在细化的制度中增加了衔接性规定，即先与制定机关沟通，提出意见，由制定机关自行处理，只有拒不处理的，才启动撤销程序。应当说，这样的制度设置更具可操作性，一方面由制定机关自行修改可以避免撤销后规范性文件自始无效的局面，另一方面将撤销权作为达摩克利斯之剑高悬，监督提醒政府依法行政，往往比直接挥剑更有效果。
作者简介：
张倩，南京大学法学院。
这一制度发端于宪法，经过几十年发展逐步成型。宪法规定全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定或者国务院违宪违法的行政法规、决定和命令。地方组织法和立法法在此基础上明确了全国人大常委会审查和撤销的程序。2007年监督法更进一步，对备案审查予以专章规范，一是扩充监督主体，将备案审查权赋予县级以上地方各级人大常委会；二是扩大监督对象，备案审查范围不仅包括法规、条例、规章，还包括政府其他的决定、命令，也即通常狭义理解所称规范性文件；三是细化程序，设定了主动审查和被动审查两种模式。
一、充分认识规范性文件备案审查制度的重要性
随着监督法出台，我国规范性文件备案审查制度正式确立，其价值主要有：（一）权力制约。追溯这一制度的形成背景可见，1982宪法框架下，国务院各部门和地方较大市获得了制定法规规章的权力。由于天然权力冲动以及当时国家层面法制不完善的客观现实，国务院各部门和地方制定了大量法规规章，数量超过法律、行政法规。地方制发规范性文件更是数量庞大，缺乏约束。为了控制立法冲动带来的弊端，由权力机关对同级行政机关和下级权力机关的规范性文件进行审查，是防止权力滥用的有力手段。另一方面，地方立法和制发规范性文件的主要作用是填补上位法空白、适应本地经济社会生活需要，但2010年社会主义法律体系形成后，这种内在必要性随着国家法制日益完善严密而逐步降低，重心应转向对已有法规、规范性文件的修改完善上。从这一点说，备案审查制度对于制约权力，发现问题并完善规范性文件，具有突出的促进作用。
（二）法制统一。监督法规定备案审查制度，有利于解决我国长期存在的下位法挑战上位法和政出多门的现实问题。我国在建设法治社会进程中，长期面临法律体系混乱、自身违法、以及规范性文件僭越法律的严峻问题，不能不说是规范性文件备案审查制度缺失或者不完善的结果。监督法作了完善化规定，在地方各级人大系统内建立了自上而下、纵横有序的严密的立法监督体系，对于梳理我国的现有法律体系，实现法律系统化和规范化，指导后期立法和制定规范性文件合宪合法，可视为我国迈入法治的突破口，对今后法治建设将具有巨大的积极意义。
（三）权利救济。备案审查制度对政府抽象行政行为违法提供了新的救济渠道。规范性文件的发文对象是不特定公民和法人，一旦存在瑕疵，将损害影响一大批人的合法权益。但行政诉讼法明确将政府抽象行政行为排除在可诉范围之外，公民和法人无法通过行政诉讼解决抽象行政行为对权利的侵害。行政复议法前进了一步，规定行政相对人对行政机关的具体行政行为申请复议时，可以一并对行政行为所依据的规定提出审查申请，也即存在现实侵害以及因果关系的前提下，可以提请附带审查。规范性文件备案审查制度则不仅规定人大常委会应当接受报备，主动履行审查义务，更规定法定机关以外的其他机关社团、企事业组织以及公民有权提出审查申请，较之行政复议法，一是将抽象行政行为纳入监督轨道，提供了新的救济渠道；二是由人大常委会开展审查，避免了政府“既当运动员，又当裁判员”的弊端，一定程度上公信力更高；三是此种渠道“依职权”和“依申请”相结合，更有利于保证审查效率和效果。
二、进一步开展好规范性文件备案审查工作的一点想法
监督法实施后，多地人大常委会为了推动工作开展，设立专门机构，制定条例或者办法细化有关规定，由此，规范性文件备案审查在地方人大得到了蓬勃的实践和发展。几年来，关于发文主体、审查范围、审查模式在认识上日趋一致，这一工作逐步迈上规范化常态化的轨道。但客观而言，该项监督权的行使仍然偏于疲软，依然存在一些空白有待在认识上理清、实践中完善。本文着重探讨以下几点：（一）完善被动审查程序。县级以上地方各级人大常委会开展审查的程序，监督法授权省级人大常委会制定。从实际看，目前各地的细化制度，大部分程序规定侧重于明晰内部分工，而对审查方式，尤其是被动审查涉及的外部程序则缺乏必要的细化。例如，审查申请的转送、申请书副本的送达、中止审查和终止审查等程序，目前都难以看到具体的规定。对审查申请受理与否，是否予以回应，存在程序空白。在审查机关最终作出处理决定的情况下，是否将该处理决定直接送达申请人，各地对此亦未统一，有的规定可以根据需要答复，有的则未予规定。因此，有必要健全被动审查申请程序的“回路”，从程序上保障行政相对人的申请权利。
（二）科学把握审查标准。地方组织法和监督法均规定了备案审查的标准是围绕“同宪法、法律法规相抵触”与“不适当”两方面进行。各地制度也按此作类似规定，即：合法性审查标准和合理性审查标准。合法性是规范性文件得以施行的首要条件和刚性标准，由于有法律、法规依据，判别其是否合法在操作层面容易把握。合理性标准相对柔性，是对规范性文件内容是否客观适度，是否符合公平正义等法律理念，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行的审查，体现了对实质正义的追求。一般来讲，规范性文件的合理性包括两层意思：一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的
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目的、原则和精神；二是自由裁量权的行使符合公正、合理、客观、适度的一般要求，包括：相似的情形给予相似的处理；相关因素应当考虑，不相关因素不予考虑；对具体问题的规定符合客观情势；采取行政措施不超过必要的限度；符合信赖保护原则等。（三）审慎处理审查结果。国外基于分权理论，处理违宪或与法律相抵触的文件一般采用宣告违宪或违法，则它自然失效。在我国，经审查认为不合法或者重大不合理的规范性文件，监督法规定人大常委会有权予以撤销。值得注意的是，人大常委会对问题文件只能采取撤销的方式，而不能宣布违法或者直接予以改变。撤销是对规范性文件所采取的最严厉的处理手段，修改或者宣告无效不具有溯及力，而一旦行使撤销权，规范性文件就自始无效，一切权利都必须回复到规范性文件生效之前的状态，因此也就必然涉及行政机关对于已经做出的行政行为的赔偿。与具体行政行为违法导致的赔偿相比，撤销规范性文件引发的赔偿很可能数量巨大，从而矛盾重重难以操作。可能正是考虑到这种后果的严重性，一定程度导致实践中人大常委会很少“动真格”，规范性文件备案审查制度流于空置。为了推动这一工作切实有效、积极稳妥地运转，各地在细化的制度中增加了衔接性规定，即先与制定机关沟通，提出意见，由制定机关自行处理，只有拒不处理的，才启动撤销程序。应当说，这样的制度设置更具可操作性，一方面由制定机关自行修改可以避免撤销后规范性文件自始无效的局面，另一方面将撤销权作为达摩克利斯之剑高悬，监督提醒政府依法行政，往往比直接挥剑更有效果。
作者简介：
张倩，南京大学法学院。