我国重大生态保护工程政策工具选择

[摘 要]天然林资源保护工程（天保工程）是我国重大生态保护工程。天保工程区集体公益林发挥着重要的生态保护功能。本文运用政策工具理论提出可供天保工程区集体公益林管理的自愿性、混合性和强制性政策工具种类，并建立了相应的公益林管理模式，即国家赎写公益林并直接提供生态怎么写作、确立公益林森林碳汇产权、公益林生态效益补偿制度多元化、善治管理以及发展林下经济的管理模式。并从动态视角提出公益林管理短期、中期和长期规划中不同政策工具和管理模式的配置，以期实现森林生态效益和农民经济效益的双赢。
[关键词] 生态保护工程；天保工程；集体公益林；政策工具；管理模式
[] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0093-05
1998年长江流域发生特大洪灾后，我国实施了重大生态保护工程——天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”），实行严格的森林采伐限额管理制度，财政安排专项资金用于森林管护、公益林建设以及政策性社会性支出等，各级林业部门成立专门的天保工程管理机构，这标志着我国林业政策向重视发挥森林综合效益方向转变。近年我国经济改革发展十分迅速，特别是自2008年开始集体林权制度改革（以下简称“集体林改”）全面推进，天保工程区集体公益林管理的政策环境发生了很大变化。政策交叉、林农利益保护等分歧，以及如何兼顾森林生态效益和农民经济利益，是天保工程这项重大生态保护工程持续发展、建立天然林资源保护长效机制需要突破的困境。因此，探索新的公益林管理模式显得尤为重要。本文利用政策工具理论，通过对天保工程区集体公益林管理存在理由进行剖析，选择恰当有效的政策工具，改善政策目标实现的路径，寻求天保工程区集体公益林管理模式，以实现森林生态效益和经济效益双赢，为我国重大生态保护工程的政策制定、完善以及管理提供理论参考。

一、天保工程区集体公益林管理存在理由剖析

天保工程政策规定所有划分为公益林的森林除了更新、抚育性质采伐外，禁止一切商业性质的采伐，对于集体和个人拥有公益林给予少量的森林管护补助，使森林资源能够稳固发挥生态效益，保障国家生态安全。天保一期工程（2001-2010年）取得阶段性成果，天保二期工程（2011-2020年）已经启动。天保二期工程基本延续一期的政策思路，加强了财政生态效益补偿政策的力度。从本质上来看，天保工程是一项重大的生态保护工程，所实施的政策在其本质上是一项重要的社会政策。另一方面，2012年底全国集体林改“明晰产权、承包到户”主体改革基本结束，绝大多数集体公益林也完成了林权改革。集体林改作为推动农村经济发展、提高农民收入的重大产权制度改革，要求在明晰产权的基础上放活林地林木经营，盘活林地、林木资源，以保障林农的经济收益，是一项典型的经济政策。那么两项主导利用方向不同的政策施于同一政策客体，重合区域必定引起具体实施中的分歧，即森林资源保护与利用互相矛盾，这种矛盾冲突主要表现在以下几个方面：
第一，拥有公益林林权的农民未砍伐森林为全社会提供了生态怎么写作，理应从受益者或者政府那里获得补偿。政府安排的森林生态效益补偿基金，对集体林，属于国家级公益林的，由财政安排森林生态效益补偿基金每亩每年10元，属于地方公益林的，主要由地方财政安排补偿基金，财政每亩每年补助森林管护费3元。这些补偿基金不是作为农民提供生态怎么写作而获得的收入，而是要求农民对公益林进行管护的费用，并没有体现出森林生态效益补偿的真正含义。实际上，农民将森林生态补偿基金用于公益林抚育和管护后，获得的实质性收益仅存无几，甚至倒贴劳动力等开展森林资源管护。
第二，对确权到户的公益林进行诸如火灾、病虫害防治等生态公益林管护与抚育时，限于农民自身条件和能力，森林管护工作不胜其任，从而影响森林生态怎么写作功能的生产与供给。
第三，事实上，天保工程区国有林由国有林场直接管护，而集体公益林，无论在集体林改中分林到户与否，一些大型的重要的森林管护任务，如森林防火、病虫害等大多由基层林业管理部门承担。致使地方林业管理部门因必须承担重要管护任务，在发放生态效益补偿金过程中，不得不少量提取原本不多的森林生态补偿基金用于公益林的火灾、病虫害防治等管护，导致政策执行的偏离。
第四，当前严格的森林采伐限额管理制度抑制林业生产要素的流动，农民获得的补偿标准偏低，一方面束缚了森林资源货币化效应的实现，影响了农民的收益；另一方面也造成了社会不公平，不能达到集体林改要实现农民增收的政策目标。
天保工程启动以来，我国生态环境恶化的现实已得到了有效遏制，但依然严峻。同时由于农村经济发展落后、城乡二元经济发展模式导致了城市农村贫富差距扩大，滋生了尖锐的社会矛盾。政府面对着“要生态保护还是要经济发展”的决策困境，天保工程区集体公益林管理正是这种困境的表现。这些矛盾冲突的背后实际上是由于政策环境已经发生了变化，天保工程与集体林改出现新旧政策交叉叠加与冲突的理由。现有的政策工具不能解决天保工程区集体公益林管理过程中的不同利益诉求，选择哪种政策工具对于探索理由症结与解决方案的直接因果过程具有举足轻重的作用，进而关系着预设目标能否实现及质量的优劣。

二、天保工程区集体公益林管理可选择的政策工具种类

1.政我国重大生态保护工程政策工具选择由提供海量免费论文范文的www.udooo.com,希望对您的论文写作有帮助.策工具的分类
政策工具分类策略较多，本文采用加拿大学者郝莱特和腊梅什的“政策工具光谱图”三分法。[1]将十种政策工具依强制性的强弱程度划分为强制性、混合性和自愿性（或非强制性）工具三类，并将不同的政策工具放在一条以完全自愿和完全强制为两端的轴上，形成一个类似于物理学光谱图的分类图。其中，第一类强制性工具，是通过政府颁布的法律法规和文件规定，以国家强制力为后盾要求相关主体从事特定活动，几乎不给目标个人、团体或组织留下回旋余地，包括“管制、公共企业和直接供给”。第二类混合性工具，是对鼓励行为采取补贴措施和在一些领域建立机制，但获得政府财政支持的相关主体必须按照政府的要求行事并接受政府监督与检查，最终促成政策目标达成，包括“信息与规劝、补贴、产权拍卖、税收与使用者付费”。第三类自愿性工具，政府既不利用强制力，也不使用激励手段，而是提供一种或多种具有倾向性的意见或倡议供相关主体参考；或则仅仅提供各种不带倾向性的信息，协助相关主体按照自己的意愿决策，包括“家庭与社区、志愿者组织、市场”。

2.天保工程区集体公益林管理可选择的政策工具

天保工程区集体公益林管理中现行的政策工具主要有两种形式：第一，强制性中的管制工具，即森林采伐限额管理制度；第二，混合性中的补贴工具，即政府发放给农民统一标准森林管护费，但没有考虑到不同区域的生态基础条件的差异和生态地位的重要与否。显而易见，政策工具比较单一，对于我国这样一个幅员辽阔、资源禀赋差异巨大、区域经济发展水平极不平衡的大国，这种简单的“一刀切”的政策架构是无法达到政策预期目标的。能够体现出多元性、层次性和阶段性的政策工具综合使用与配置，才能架构起实现政策目标的有效路径。
因此，基于上述光谱图三分法政策工具分类，结合天保工程区集体公益林管理中存在的理由，重新选择了五种政策工具：第一，选择强制性工具中的“直接提供”工具，由政府直接提供森林公共物品、即生态怎么写作功能。第二，选择混合性工具中的“产权拍卖”工具，通过确立森林碳汇产权（亦称碳权），创造碳汇交易市场，以期获得经济效益；第三，选择混合性工具中的“补贴、税收和使用者付费”工具，建立完善的森林生态效益补偿制度；第四，选择自愿性工具中的“家庭与社区”工具，建立多元主体管理公益林的善治模式；第五，选择自愿性工具中的“市场”工具，基于市场经济原则构建自愿交易平台，提供菌类、禽类等林下产品，实现森林资源的经济效益。天保工程区集体公益林管理选择这五种政策工具，那么相应地就产生了五种公益林管理模式：国家赎写公益林、直接提供生态怎么写作公共产品模式；确立公益林碳汇产权，创建碳汇交易市场模式；公益林生态效益补偿制度多元化模式；善治管理模式；发展林下经济模式（见表1）。
表1 天保工程区集体公益林管理的政策工具选择与管理模式

三、天保工程区集体公益林政策工具与管理模式分析

(一)国家赎写公益林，直接提供生态怎么写作公共产品模式

由于森林经营周期长、投资收益慢等特点，社会参与林业建设积极性普遍低。在生态环境脆弱、社会发育程度较低、经济较落后的地区，市场和社会都不愿意参与或者能力有限的情况下，政府具有提供生态怎么写作、保障国土生态安全的职责。森林资源同时具有公共物品和私人物品的双重特性。[2]政府可以通过获得公益林所有权，直接提供生态怎么写作公共产品。
2012年一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》中就提出了“探索国家级公益林赎写机制”，学界也进行了一些探讨。国家赎写公益林主要通过收购林地、林木所有权，即国家通过综合测算单位面积林地，分树种和龄组一次性收购确权到户的生态公益林的林木所有权，对森林资源进行永久性的管理。这样收购后涉及主体利益冲突少，可避开日后经营管理中的矛盾。国家收购后，公益林的管护、抚育、迹地更新等由国家设立的专门管理机构或委托当地林业主管部门负责，实行专业的统一管护，同时协调好国家生态安全与管理者利益之间的关系，对重点公益林建设将发挥重要作用。[3][4]这样既可确保造林、育林、护林的集中规划管理，最大限度地发挥生态功能，又可弥补因限制林木所有者对林木的采伐时间、采伐方式和采伐强度而造成经济损失，使林农得到合理补偿，维护农民的合法权益。

(二)确立公益林碳汇产权，创建碳汇交易市场模式

森林强大的天然固碳功能在缓解全球气候异常中发挥着越来越重要的作用。经测算天保工程一期森林碳汇储量约为11.142Gt，数量巨大。[5]随着天保工程的延续，森林碳汇将不断增加。如果将公益林碳汇在国际或国内市场上出售，就能让农民获得实际经济收益，既提供了生态怎么写作又实现了农民增收，是一种生态效益和经济效益兼顾的公益林管理模式。根据科斯产权理论，引入市场机制需具备明确的产权关系和存在可交易的有形或无形产品，因此实现公益林碳汇市场交易需要解决以下理由：
1.明确公益林碳汇产权是实现碳汇市场交易的前提。集体林改后，拥有公益林林权的农民同样应该是公益林碳汇产权人。集体林改后为我国发展公益林碳汇奠定产权基础。
2.形成公益林碳汇交易体系。在经济运转稳健、社会认知程度高、生态环境良好的环境中，由政府部门主导、集体或个人公益林的所有者作为供给方、企业作为购写方共同参与到森林碳汇交易体系中，才可实现森林生态怎么写作功能的货币化。国际清洁发展机制CDM市场日趋成熟，是发达国家与发展中国家在生态环境建设方面的一种合作机制，其中核心内容就是碳汇交易。目前我国也开展了人工林碳汇造林项目，碳汇交易市场正在逐步完善中。
3.公益林碳汇储量是可测算的。公益林中大多是天然林，由于天然林树种复杂、生长周期长等理由，天然林碳汇计量策略要比人工林难度大。目前有研究者通过碳密度法对植被碳储存量、碎屑碳储存量、土壤碳储存量在内的森林总碳储存量进行测算，以掌握碳储量的动态变化，但受测算策略和数据的限制，依然无法全面衡量天然林的固碳能力和潜力。[5]相信将来能够克服这种技术测算壁垒，建立公认的、完善的碳汇核算策略体系。

(三)森林生态效益补偿制度多元化模式

现行的生态效益补偿制度存在补偿标准低和补偿范围不足等理由。课题组于2013年4月前往陕西省调研，农民普遍反映生态补偿金每亩10元不足于抵消森林管护费用，经估算每亩管护成本约30元；同时陕西省仅能落实国家级公益林补偿面积6411万亩，约占国家认定面积9864.3万亩的65%。可以看出，生态效益补偿面对的最大约束是资金匮乏。陕西省宁陕县森林覆盖率高达90.2%，公益林占32%，地处丹江口水源涵养林区源头，为下游创造了生态效益，但没有得到合理补偿，显然是不公平的。现有的“一刀切”决策模式是导致不公平的主因，采取多元化的补偿制度体系势在必行。
1.加强财政转移支付力度，拓宽融资渠道。政府如何多方位筹措资金，扩展生态效益补偿基金融资渠道是一项重要任务。以下三种融资渠道可供借鉴：（1）开征生态环境建设税，以从事对生态环境产生不良影响的生产、经营、开发者及生态环境效益受益者为征收对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，通过生态环境建设税立法确定税费种类和比率。[6]（2）设立生态建设基金，东中部地区将根据发展经济而造成的生态环境损害评估缴纳基金，西部地区则根据建设与治理成本缴纳基金，将各地区收缴来的基金按照一定原则和标准进行重新配置，用于专项生态环境建设与治理。[6]（3）借鉴发行社我国重大生态保护工程政策工具选择论文资料由论文网www.udooo.com提供,转载请保留地址.会福利彩票和体育彩票的经验，发行生态彩票 （或国土绿化彩票），扣除返奖支出、发行费用和交纳必要的税金外，专项用于生态建设。[7]这样在生态效益补偿金和森林管护费用的基础上，通过扩张生态效益补偿融资渠道使基金储量充裕，调整生态补偿标准及补偿范围，从而使森林管护的成本和收益基本趋于平衡。2.完善流域上下游间以及区域间的生态补偿制度，实现补偿标准和补偿方式的多元性和层次性。根据不同生态区位和经济发展水平采取相应的补偿方式和补偿标准。森林生态效益受益者主要是江河下游地区，属于我国经济较发达地区，其经济发展水平和居民收入水平要远远高于江河源头的天然林、生态公益林保护经营区，居住在生态公益林区的农民为了全社会的利益牺牲自己发展机会，出现了“少数人负担，全社会受益”的不公平现象。[8]因此对于一些生态主体功能区，必须提高补偿标准。在经济不发达、生态功能重要的地区，生态效益补偿标准提高后，农民的森林管护成本得到合理回报，才能激发农民对公益林建设的积极性。

(四)善治管理模式

善治管理在发达国家运用较多，是对于政府想管而又管不了的事务交给社会去管理，充分发挥家庭、社区的作用，是政府职能的合理转变。善治管理强调多元主体共同合作，创立第三方组织并由其承担微观领域的职能。我国南方集体林区实施天保工程必定对不同利益主体产生影响，其中涉及的利益主体是政府、企业和农民。协调和约束相互权益是保证天保护工程有效实施的关键。
天保工程区集体公益林的善治管理主要是要发挥社区林业的作用，打破我国目前政府管理单一的主体结构，不再限制公益林地与林木的经营活动，而是扮演统筹生态经济协调发展的角色，通过各相关利益群体参与林业生产与经营管理活动，获得自身存活与发展所需的环境和森林产品的森林经营管理活动。[9]随着天保工程二期和集体林改的深入推进，社区林业在一定地域范围内，承担政府部门对微观领域的职能，以家庭和社区的合作转变农村一家一户的、分散经营的小农生产方式。目前农村、山区兴起的各种形式的农村专业合作组织和社区经济组织，是动员和组织社会力量从事各项林业活动的社区林业组织形式或管理方式。其中农民林业专业合作社是一种自愿联合、管理的互助性经济组织，所有成员共享技术、资金、营销等资源，由合作社统一管理分块林地或开发具有经济潜力的林地，实现农产品的加工、贮藏、销售、运输专业化和规模化运转。

(五)发展林下经济模式

林下经济的概念是在我国一方面重视森林生态保护功能、禁止和限制采伐公益林，另一方面又渴望大力发展农村经济以实现生态效益和经济效益双赢的林业改革大背景下应运而生的。可以从狭义和广义来理解林下经济的内涵。狭义的林下经济主要是指充分利用林下空间和多种资源条件，从事林下种植（林菌、林药、林粮等）、林下养殖（林禽、林畜、林蜂等）、林下产品加工和采集（竹笋、藤芒等）等生产经营活动，获取经济效益。广义的林下经济不仅包括狭义的林下种养殖业，还包括森林景观（旅游观光、休闲度检测等），以及种植经济林（板栗、核桃等）复活生产经营活动获得的经济收益。

四、天保工程区集体公益林管理的政策工具的选择与配置

(一)五种政策工具与管理模式的应用条件

1.国家赎写公益林，直接提供生态怎么写作公共产品模式，在以发挥生态效益为主我国重大生态保护工程政策工具选择相关论文由www.udooo.com收集的主体功能区，态区位极端重要、生态状况极其脆弱区域，大江大河的上游区域、以及重要的水源供给区域实施此种管理模式具有十分重要作用。该模式需要开展进一步研究。不仅要对赎写区域进行科学划定，充分了解农民意愿，还要考虑如何解决赎写资金理由等，必须谨慎决策，否则又将产生新的理由。
2.确立公益林碳汇产权，创建碳汇交易市场模式，具有前瞻性，但目前需要突破碳汇交易体系不完善的市场困境以及天然林碳汇计量测定等技术壁垒后才能应用实践中，有待进一步研究。
3.森林生态效益补偿制度多元化模式，在公益林管理中占有重要地位。森林生态效益补偿短期内可能使农民获得一定的经济补偿，是一项常用见效快的政策工具。但目前仅有补偿一项内容，不能满足现实需求。需要开展分区域、分等级，以及补偿资金投入与分配机制多元化等研究。
4.善治管理模式，需要政府转变职能，政府简政放权，利用市场和社会的力量构建政社分开、权责明确，依法自治的现代社会组织体系。随着我国经济社会快速发展、民众参与意识提高，以及政府职能的加快转变，这种善治模式具有发展前景，有待深入研究。
5.发展林下经济是集体林改后推动农村经济发展、真正实现农民富裕目标的重要内容，在全国各地都应该因地制宜迅速推进。在发展初期政府要出台政策在资金和技术上给予扶持。

(二)五种政策工具与现有的政策的衔接

首先，现行的森林采伐限额管理制度仍然继续实施，但需要改善。一方面，天保工程一期实施了10年，在森林限额采伐区域，对于森林资源恢复较好区域，可以适当放开采伐量，同时简化采伐审批制度；另一方面，在严格禁止采伐的生态区位极端重要、生态状况极其脆弱、相对集中连片的区域开展赎写公益林研究和试点，待条件成熟后再逐步推进。其次，在现有生态效益补偿实践的基础上，加快完善态效益补偿实行生制度多元化研究与实践，是当前生态补偿政策改革的当务之急。在目前这方面结合我国实际、可操作的研究成果不多，政府和科研部门应给予足够的重视。

(三)天保工程区集体公益林管理的政策工具配置

1.从短期规划来看，要发挥政府的主导作用，完善生态效益补偿制度是重点 森林生态效益补偿制度在本质上是政府财政转移支付，政策效果直接迅速，农民能够获得一定收益。在其它政策工具和管理模式发展还不很成熟的条件下，发挥政府的主导作用十分重要。实施生态补偿制度应该是短期内最主要的管理模式，而且在发展林下经济等其它几种管理模式难度较大的区域也是一种长期的管理模式。但是我国仍是发展中国家，政府转移支付压力很大，长期来看单靠政府的力量是不可行的。必须通过森林碳汇交易、生态建设税、生态彩票等受益者付费方式增加社会融资渠道，才可维持生态效益补偿制度资金投入基础，继而根据区域特征制定不同的补偿标准，提高补偿标准和扩大补偿范围，促使林农自愿的加入生态公益林的建设中来。

2.从中期规划来看，重视市场导向作用，发展林下经济是关键

林改后农民的最大生产资料是“林地”，如何盘活林地资源，激活林业生产要素，对推动农民增收发挥重要作用。林下经济正是在此基础上发展而来，充分利用自然资源条件，以市场需求为导向，发展林下种养业、加工业、生态旅游业等生产模式。但目前调研情况看，天保工程区公益林林下经济尚未形成规模效益，只有我国重大生态保护工程政策工具选择相关论文由www.udooo.com收集把林改后分散的林地通过一定的组织形式实施规模经营，将林下经济发展成一种林业产业，让农民不断增加收入，林农分得的山林才能真正成为“摇钱树”。按照“产供销一条龙”和“公司+基地+农户+市场+体系”等多种方式，积极鼓励大户和各类社会主体，组建林业专业合作社，发展林下经济，推动林业产业发展走向专业化、规模化、市场化，这是中期规划集体公益林管理中需要大力推进的任务。

3.从长期规划来看，要重视政府、市场和社会的作用，采取复合式的管理模式

从长期规划来看，天保工程区集体公益林管理目标是通过选择有效的政策工具和合理的路径实现生态效益和经济效益的双赢。政府有责任有义务为全社会提供生态怎么写作公共产品；在市场经济体制下，公益林的经济效益则可交给市场、社会进行资源配置获取。为此，双重目标引导下，政府、市场和社会均需要发挥作用。将来，随着我国经济社会进一步发展，社会成熟度将逐渐提高，市场经济将更加完善，公益林管理因地制宜地使用多种政策工具，采取复合式的管理模式，实现公益林的生态效益和经济效益的双赢。
六、结语
天保工程是我国重大生态保护工程之一。本文运用政策工具理论提出可供天保工程区集体公益林管理的自愿性、混合性和强制性政策工具种类，并建立了相应的公益林管理模式，即国家直接提供、确立公益林森林碳汇产权、公益林生态效益补偿制度多元化、善治管理以及发展林下经济的管理模式。从动态视角提出公益林管理短期规划要发挥政府的主导作用，完善生态效益补偿制度是重点；中期规划重视市场导向作用，发展林下经济是关键；长期规划要重视政府、市场和社会的作用，采取复合式的管理模式。本文力图为重大生态保护工程的政策制定、完善以及管理提供理论参考，还有待于进一步深入研究。
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（责任编辑 李之坚）
Research on the Policy Instruments Choice in China Major Ecological Protection Engineering： taking the Collective Non
——commercial Forests in Nature Forest Protection Project Area as an Example
Wu Shourong Ji Guangnan
[Abstract]Natural forest pro我国重大生态保护工程政策工具选择相关范文由写论文的好帮手www.udooo.com提供,转载请保留.tection project （NFPP） is major ecological protection engineering in China. The collective non-commercial forest in NFPP area plays an ecological protection role. Based on policy instrument theories， in this paper we choose five kinds of policy instruments for management collective non-commercial forest management in NFPP area from mandatory， mixed and voluntary policy instruments respectively， and establish corresponding management models. They are the station supply ecological service， carbon sequestration property establishment of collective non-commercial forest， diversification of forest ecological benefit compensation system， good governance， and development of under-forest economy. We then propose different combinations of policy instruments and management modes for non-commercial forest management in terms of dynamic planning of short-term， medium-term and long-term， to realize both forest ecological benefits and economic benefits.
[Key words]ecological protection engineering， natural forest protection project， collective non-commercial forests， policy instruments， management model
[Authors]Wu Shourong is Associate Professor at School of Humanities and Social Sciences， Beijing Forestry University； Ji Guangnan is Master Candidate at School of Humanities and Social Sciences， Beijing Forestry University. Beijing 100083
作者：吴守蓉，北京林业大学人文社会科学学院副教授，日本大学特聘副教授、博士；冀光楠，北京林业大学人文社会科学学院硕士研究生 北京 100083