探究基于跨界治理理论武汉城市圈综合管理体制改革

【内容提要】 跨界治理理论作为一种全新的区域治理理论，在欧盟内已有多年的实践并取得了良好的效果。通过跨界治理，创新政府综合机制，加快政府自身建设，深化综合管理体制改革，是武汉城市圈内政治体制改革与经济体制改革的最佳结合点，是各级政府机基于跨界治理理论的武汉城市圈综合管理体制改革相关论文由www.udooo.com收集构全面推进各项改革的关键节点，更是武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革的核心突破口与重要任务。
【关键词】 武汉城市圈 综合管理体制改革 跨界治理 策略
【作者简介】 彭升，湖北大学政法与公共管理学院研究生；孙友祥，湖北大学政法与公共管理学院副院长，硕士生导师。
2095-5103（2014）01-0054-03
跨界治理，是指跨越不同行政边界、不同行政部门的治理。跨界治理是一种在本质上区别于按照传统行政区域划分，由各级地方政府开展综合管理的治理模式。跨界治理理论主张的是治理主体多元化与共同参与的全新的治理模式。随着一体化进程的不断深入，当前武汉城市圈内产生了大量跨行政边界的公共理由，区域性综合管理需求不断增加，现行行政区划下的单一政府管理体制治理能力有限等理由日益凸显。传统的以地方政府为主导的地方综合管理体制，难以适应“两型社会”综合配套改革与区域化协作的要求，必须进行大刀阔斧的城市圈综合管理体制改革。

一、综合管理体制障碍在武汉城市圈整合发展中凸显

1. 区域行政一体化进程缓慢，跨界治理实践滞后

自2007年武汉城市圈获批为国家“两型社会”综合配套改革试验区以来，经过省市各级政府的努力，城市圈内综合管理体制改革在规划、建设与治理一体化进程上取得了长足的进步。但是受我国现行行政体制和长期以来的行政区划影响，城市圈内武汉、黄石、咸宁等九个城市及其各自所管辖的地区并未形成高效、统一的区域协作机制，也缺少切实有效的城市间综合沟通协调渠道。尽管推进武汉城市圈建设领导小组成立于2004年，在武汉城市圈正式获批后又制定了市长联席会议制度，但至今仍停留在协调机构的层面，未能建立起强有力的区域性跨界治理综合机构，既无制度化的分级决策机制，又无资金分配与项目审批权，仅仅依靠城市圈九个组成城市间的集体磋商，在涉及到九个城市独立行政主体利益时，往往因为分歧太大而无法达成共识。

2. 区域利益差异较大，重复建设发展失衡

由于各地区政府间的运转机制局限于传统的层级联系，不仅缺乏武汉城市圈层级与武汉、黄石等九个组成地区政府间的纵向联系，也缺乏各组成地区间的横向联系。城市圈内政府间利益整合机制与权责边界模糊，加之各行政区域出于对地区经济的刚性约束与差异化的地方利益诉求，导致了各地方政府为追求自身利益的最大化与区域公共利益均沾，限制生产要素跨地区流动，不顾城市圈整体利益，以及各区域之间的边界地带因为人为投资不足引起的经济发展滞后等理由。而以GDP为主要导向的政府政绩评价机制更使区域内重复建设、产业结构雷同、重复引进布局理由显得尤为突出，城市圈内各地方政府作为经济建设领导者与投资主体，在自身政绩的驱动下，往往在产业与基础设施建设上各自为政，更多的考虑当地的发展而未能从城市圈总体设计的角度来统一规划和布局，导致城市圈内产业的盲目建设与无序布局，基础设施的重复建设与重复管理，资源浪费，污染环境，严重制约了武汉城市圈综合一体化进程和“两型社会”的构建。

3. 圈内政府机构臃肿，行政效率低下

据统计，截止到2009年仅武汉地区现有各级财政供养行政机构与事业单位就达814个之多，实有人员数更是高达73170人，但臃肿的政府机构在综合管理工作中并未体现出较高的效率。武汉城市圈行政效率较低表现在区域内各地区之间缺乏综合协同，且各地区自身行政效率也不尽如人意，受短板效应影响，城市圈内综合管理工作总体效率受到了一定的制约，突出的表现在圈内环境保护与污染治理、圈内各地区结合部位综合整治等方面，不利于武汉城市圈又好又快的实现“两型社会”的构建。

4. 政府职能转变不彻底，公共职能缺位

当前武汉城市圈存在着政府角色定位转变不彻底，综合职能错位、越位，公共职能缺位的理由，“大政府”向“小政府”的改革停滞不前，地方政府职能转变与社会、经济管理职能过多的状况未得到根本性的转变。这既表现在一些地方政府社会管理和公共怎么写作职能仍比较薄弱，收入分配和社会保障改革滞后，公共资源配置效率不高，公共产品和怎么写作供给不足，也表现在部分地方政府仍以高度集中的管理机制，管得过多，无所不包，将政府综合管理的范围扩大到社会生活中的方方面面。而政府综合管理职能与社会公共怎么写作职能的混淆使得部分政府机构对应该由其管理的公共事务疏于管理，公共怎么写作部门的机构编制、人员配备、财政拨款普遍存在不足，既无制度层面的政策保证，又缺乏公共财政预算在资金上的保障，使得大量的公用性、社会性、公益性公共物品供给陷入困境。

5. 公民治理与公民参与机制缺失

在改革逐渐进入深水区的今天，现行行政体制与公民参与积极性的冷热不均不利于我国社会主义和谐社会的建设，其局限性显露无疑，而公民治理的实践在当前综合管理体制改革的进程中更显滞后。受自古以来根深蒂固的集权与官本位意识影响，当前我国公民治理与公众参与在综合管理体制改革中的实践同生机勃勃的经济体制改革相比相差甚远，这也就导致了当前综合管理体制改革的社会推动力不足、改革进程与综合体制创新较为缓慢，专家学者、政府官员与公众在对综合管理体制改革的理论探讨上观念差异较大。

二、武汉城市圈综合管理体制改革中跨界治理的创新之道

武汉城市圈综合管理体制改革的实质是通过制度创新，解决当前城市圈政府行政体制与管理机制对区域整合发展与“两型社会”综合配套改革试验所带来的种种阻碍，城市圈各级政府机构的改革更是武汉城市圈实现科学发展的根本保障。因此，必须坚持内外统分结合，选择科学的综合管理体制改革目标模式，通过跨界治理的方式，大力创新城市圈政府行政体制。

1. 基于跨界治理理论的武汉城市圈综合管理模式创新

一是武汉城市圈联盟董事会模式。武汉城市圈联盟董事会作为区域性总体协调机构，受省委、省政府领导。董事会基于两大组成部分，即圈内公民参与机制与非政府组织、城市圈市长联席会议，实行多中心共同决策，下设有涉及城市圈产业发展、区域政策研究、重大基础设施建设、生态环境保护、危机应急管理等专门事务性机构。武汉城市圈联盟董事会不是行政实体，而是以城市联盟的形式实现武汉城市圈的跨界治理。由于仅仅是一个准政府组织，对地方政府缺少管辖权，其存在着职权范围有限的缺陷，往往会因为权威性不足而限制其作用的发挥，加之领导核心过多，容易引起行政效率的低下。
二是综合配套改革指导协调委员会模式。这是武汉城市圈现行的市长、职能部门联席会议制度过渡最为平滑的一种模式，该模式定位于省委、省政府的派出机构，其中的武汉城市圈综合配套改革领导委员会由省分管领导担任，下设有综合配套改革事务协调委员会与政策指导研究机构，可由省发改委与省市相关科研机构分别参与。该模式与圈内现行行政体制差别最小，有利于武汉城市圈综合管理体制改革的平稳过渡与顺利实施。但其缺陷也是显而易见的，即在武汉城市圈现有的行政体制目前状况下，仅通过一定的行政协商而不突破既有的体制，对实现城市圈的整合发展与跨界治理，其面对的挑战是巨大的。
三是新武汉城市圈政府模式。武汉城市圈若通过综合管理体制的改革，跨越不同行政边界、不同行政部门的治理来实现跨界治理，其最佳的选择就是完全合并城市圈内九个城市，通过建立一个全新的集中的城市圈政府，实行统一管理、统一规划。该模式是在省委省政府的领导之下，合并武汉城市圈现有的九个城市的市级地方党委、政府，统一为一个市级党委、政府，即新武汉城市圈党委、政府，并将其行政级别升格为副省级城市。该模式由于对现行体制的调整幅度过大，合并后大量政府机构的组织结构与人员安排困难重重，实行的难度与阻力将是巨大的，在现阶段难以全面推行。

2. 切实贯彻科学发展观，牢固树立城市圈跨界治理观

武汉城市圈综合管理体制改革是一个跨行政边界、跨多个行政领域、跨多个行政部门的区域性、综合性的管理理由。要实现武汉城市圈“两型社会”综合配套改革实验的整体发展目标，最重要的是实现城市圈内九个地区的政府综合管理行为的协调，而政府工作人员行政理念的一致又是综合管理行为协调的前提。因此，我们必须切实贯彻科学发展观，牢固树立跨界区域治理观，消除由于地区间发展水平和环境的差异，圈内各地区政府工作人员在认识上存在的差异与冲突，实现圈内九个地区政府间的信任合作与区域层面上的行政理念统

一、行政行为一致。

3. 以法规建设为抓手，夯实跨界治理政策基础

武汉城市圈当前处理九个组成地区间跨界区域矛盾时，由于地方性区域整合发展方面法规的缺失，仍依赖于更高级别的行政机构裁决，在城市圈层面上得不到有效地解决，因此迫切需要建立健全相关法规，对城市圈内各级地方政府的法律地位、职能权限、组织架构、管辖范围、地方政府之间的权属关系等进行明确规定。只要是自己职权范围内的事，不论哪一级别的政府行政机构，都可以采取相关行动。各级政府与其他政府部门间尤其是同级别部门间的权利与义务须在法律层面厘清，无论是哪个部门部署的行政事务，即使是跨地区的，只要是属于本部门职基于跨界治理理论的武汉城市圈综合管理体制改革由专注毕业论文与职称论文的www.udooo.com提供,转载请保留.责内的，都必须认真的完成。

4. 大力转变政府职能与绩效观，加强行政权力监督

我们要进一步转变城市圈内政府职能，实现政府职能从经济管理型向公共怎么写作型的转变，大力提倡怎么写作政府、法治政府、透明政府、责任政府、有限政府的理念，为城市圈的良性运作创造条件。同时我们要在各级领导干部与工作人员中树立科学的政绩观，淡化单一对GDP总量和速度上增长的追求，在关注区域经济发展的规模和速度的同时注重经济发展质量的提升，根据充分的数据支持和科学的分析制定绩效考核指标，有机的结合传统GDP，构建具有武汉城市圈特点的政府绩效考核体系，实现人口、资源、环境、发展四位一体的总协调。此外，武汉城市圈还要完善权力运转监督机制，依据部门职能将政府机构分为决策、执行、监督三大类，三者职责明确、相互制约、相互协调。武汉城市圈只有在综合管理体制层面建立起较为完善的行政监督机制，才能转变原有的行政机构既做裁判员又做运动员的状况，真正实现城市圈内政府职能的转变与区域间的跨界治理。

5. 强化城市圈区域认同，充分发挥NGO组织与公民参与作用

武汉城市圈综合管理体制改革与区域的整合发展，不仅需要城市圈内各级政府机构自身的着力推动，更需要以充分的宣传引导，强化圈内数千万公民对武汉城市圈的整体认同感。用不同的策略和手段来推动、引导公民的参与，对行政部门进行多方面的监督和管理，争取实现综合管理的和谐发展。例如可以通过报纸、电视、网络等各类传媒的大力宣传，结合武汉城市圈综合管理体制改革相关知识的普及教育，适时开展形式多样的公众参与性活动，使圈内公民牢固树立积极推动武汉城市圈整合发展的责任意识与政治参与意识，在日常生活和工作中主动推进、广泛参与到城市圈综合管理体制改革这一长期而艰巨的过程中来，实现武汉城市圈综合管理体制的创新发展。同时，武汉城市圈领导机构要积极培育NGO组织，通过加强组织机构建设、规范规章制度、提升组织人员素质等方式引导NGO组织又好又快地发展，不断强化NGO这一跨界治理中不可或缺的一个重要环节。利用NGO组织的广泛影响与资源作用，在公众中展开对口的管理监督和业务支持，并通过资源的有效配置实现社会环境的优化与整体素质的提升，加快转变传统的行政区域观念，摒弃地方本位主义，按照优势互补、和谐发展的原则，牢固树立武汉城市圈区域观，淡化旧有行政区划界限，从思想、观念上积极主动地将自己融入到武汉城市圈的整体之中，建立起武汉城市圈长效综合管理合作协调机制，最终实现社会主义和谐社会与“两型社会”综合配套改革试验区在武汉城市圈又好又快地构建。
责任编辑：周 俊