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摘要：人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督的重要举措，是我国检察机关在检察实践中创造出的新生事物。自2003年实行人民监督员试点工作以来，此项制度展示了其强大的生命力，对于确保司法公正、彰显程序正义起了不可忽视的作用。我们认为，为使人民监督员制度真正发挥维护司法公正以及社会公平正义的作用，就必须保证人民监督员一定程度上的独立性，包括选任程序上、监督方式上以及经费、办公地点的保障上等等。本文将着重介绍国内学术界以及实务界关于人民监督员制度的论述与实践，以期为我国人民监督员制度的完善提供一点帮助。
关键词：人民监督员 选任机制 监督机制 保障机制
1007-0745（2013）06-0322-03
综合各学者的观点，就选任主体的外部性是没有异议的。普遍认为，由检察机关选任人民监督员，容易造成人民监督员的监督行为流于形式，不仅会降低监督实效，而且会影响民众对该制度的信任。但是就具体的模式，各有不同看法。部分学者认为，只要保证检察体制外选任即可，具体主体可由各地根据实际情况选择。而有的学者赞成选任委员会模式，如陈卫东教授认为，人民监督员制度存在的许多问题根源在于检察机关的主导者身份上。为了避免人民监督员沦落成类似于人民陪审员的“花瓶“角色，选任委员会模式不失为一种思路。
也有不少学者赞成人大选任模式。部分学者认为，由人大产生人民监督员，会使人民监督员的身份更具有权威性以及合法性。然而，又有学者对此模式提出了质疑，认为由人大常委会聘任会使人民监督员的监督蜕变成一种权力性监督，从而丧失制度设置的本意。
就目前的理论及实践来看，“大众化”说得到了多数认可。《规定》的具体条文也体现了“大众化”的趋势。有学者认为，人民监督员的监督效力主要还是体现在程序上，现在更重要的是要恢复人民群众对司法的公信力。人民监督员行使权利时更多的是从社会公众的视角而非从专业的角度出发，从而确保执法办案的社会效果，因此，“公道正派，有一定的文化水平”应该是首要条件，“政策、法律知识”是次要的。但为了兼顾监督的法律效果，做出一定的限制也是必要的。坚持人民监督员的大众化方向是对的，但为更好地履行职责，人民监督员仍然需要具备一定的法律知识。
信息的充分获取是人民监督员开展工作的必要前提。陈卫东教授认为为解决监督者与被监督者之间的信息不对称问题，检察机关应建立相应的沟通和联系机制。学者秦前红则指出有必要明确规定人民监督员享有一定的阅卷权，且检察机关有义务对此提供相应的协助。同时学者龚晓峰则认为应允许人民监督员必要时听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见，从而将听取报告式的监督程序转变为具有一定对抗强度的式监督。
对此，有学者认为人民监督员的监督效力应从实体和程序上来分析：在实体上，增强人民监督员对撤案情形表决的效力，对于人民监督员经过表决与而检察长的意见不统一时，应当由检察委员会作出
有学者提出，人民监督员对检察工作的监督是经常的、具体的，因此，给人民监督员提供相应的办公场所和经费保障是十分必要的。目前试行中大多数地方人民监督员的工作补贴是由检察机关列支，这种做法有“花钱写监督”之嫌，实不可取。还有的学者，从我国国情出发，提出人民监督员完全可以直接从人大代表和政协委员中产生，无需经过专门的选任程序选任。这样做可以使人民监督员的工作经费保障问题得到更好的解决。
其次，对人民监督员的办事机构和监督场所来说，无论从制度设计还是具体实践角度去审视，人民监督员独立运转的空间都是非常有限的。
为了更好地运转人民监督员制度，在试点工作开展伊始，最高人民检察院便在其作为内设机构的研究室下临时设立了人民监督员办公室，来总体统筹试点工作。随后该办公室与另一机构合并调整，统一由最高人民检察院管辖，为副局级单位，即现在的人民监督员办公室。而在地方，截止到2006 年底，天津、 河北、 山西、 黑龙江、 山东、 湖北、 四川、 云南等省（ 市） 院的人民监督员办公室经当地编办批准已独立设置；内蒙古和新疆兵团检察院的监督办公室与检察委员会合署办公，其他省级院除湖南、广东、宁夏三省（ 区） 院外，监督员办公室均划归办公室。设置专门的工作机构实施此项制度，足见检察系统对人民监督员制度的重视程度。然而，将人民监督员办公室划归（ 室） 的做法，还是表明其在检察系统内与反贪、公诉等真正意义上的业务部门还是有所区别的，基本上是定位于业务协调部门的。
就此实际情况，有学者提出，首先，要抓紧制定人民监督员办公室工作规则，规范人民监督员办公室的日常工作。一是在规则中要具体划分上下级人民监督员办公室的权限。二是要明确人民监督员办公室的职责任务。具体来讲主要有以下内容：受理检察机关业务部门提请人民监督员监督自侦案件及相关材料，并对是否符合标准进行审核把关；受理人民监督员移送的自侦案件五种情形的监督意见；承办人民监督员监督工作会议，负责会议记录，编写会议纪要及归档工作；向本院检察长和检查委员会报告人民监督员监督工作会议及案件监督情况；向人民监督员反馈检察机关最终处理意见，并通报监督案件执行结果；负责对人民监督员监督案件的分析；协助人大搞好人民监督员培训和任期考核工作；完成人民监督员试点工作领导小组和人民监督员交办的其他事项。三是要规范人民监督员办公室工作程序。要重点规范人民监督员办公室受理监督案件和报告的程序、提请确定人民监督员程序、提供材料的范围和案件移送程序、以及监督案件的跟踪、反馈和情况的报告程序等。其次，加强人民监督办公室的调控和指导作用，一是要充分发挥人民监督员办公室首席人民监督员制度规定和信息灵通的优势，协调并指导检察机关各业务部门自觉主动地接受人民监督员的监督。二是要加强上级人民监督员办公室对下级案件监督的具体指导。三是要重视加强调查研究和工作经验交流。
还有的学者将我国人民监督员制度定位于体制外监督并具有内外的特征出发，提出应将人民监督员的选任与管理、人民监督员履行职责的补偿费用与被监督的检察机关脱钩，切断人民监督员与被监督的检察机关利益上的联系，保证人民监督员的独立性。所以，必须从源头上改革，人民监督员应由被监督的检察机关的同级人大常委会通过自愿、公开、 择优程序以资格确认的方式产生。
参考文献：
陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，载《.政法论坛》2012年第7期
戴中祥：《人民监督员制度探讨》，载《探索与争鸣》2005年第8期
[3]张浪：《关于人民监督员制度理论和实践问题的探讨》，载《中国司法》2005年第3期
[4]吴卫东：《试论构建大众化与专业化二元结构的人民监督员选任模式》，载《广东行政学院报》2007年第4期
[5]左卫民：《过试点与实证推进人民监督员制度建设》，载《人民检察》2010年第6期
[6]章群：《人民监督员制度改革路径探析》，载《人民论坛》2011年14期
[7]刘邕麟：《对我国人民监督员制度运行情况的调查分析》，载《广西大学学报》2010年第4期
[8]薛盘霖：《宪政视野下的人民监督员制度》，载《中国检察官》2008年第3期
[9]李克锋：《人民监督员监督效力研究》，载《山西省政法管理干部学院学报》2010年第3期
[10]丁玮：《人民监督员制度的法理基础》，载《中国检察出版社》2010年第7期
[11]张学东：《浅谈人民监督员制度的完善》，载《人民检察》2004年第6期
[12]邢宝玉：《人民监督员制度若干问题研究》，载《人民检察》2010年第4期
[13]左卫民：《通过试点与实证推进人民监督员制度建设》，载《人民检察》2010年第6期
[14]彭辅顺、陈忠：《人民监督员制度之检讨与改进》，载《河北法学》2010年第28卷第2期
关键词：人民监督员 选任机制 监督机制 保障机制
1007-0745（2013）06-0322-03
一、人民监督员的选任机制
目前我国，理论及实践界对人民监督员的选任机制的有关制度仍然还存有疑问，未源于：论文标准格式范文www.udooo.com
能达成一致认识，人民监督员是如何被选择出来的与其能否独立地履行职责紧密相关。本课题将从以下几个方面论述。(一)人民监督员选任主体的确立
《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）对选任主体做出了一个综合的选择，以下管一级选任为原则，有条件的地方可以实行统一选任，有选择性地开展选任委员会试点。综合各学者的观点，就选任主体的外部性是没有异议的。普遍认为，由检察机关选任人民监督员，容易造成人民监督员的监督行为流于形式，不仅会降低监督实效，而且会影响民众对该制度的信任。但是就具体的模式，各有不同看法。部分学者认为，只要保证检察体制外选任即可，具体主体可由各地根据实际情况选择。而有的学者赞成选任委员会模式，如陈卫东教授认为，人民监督员制度存在的许多问题根源在于检察机关的主导者身份上。为了避免人民监督员沦落成类似于人民陪审员的“花瓶“角色，选任委员会模式不失为一种思路。
也有不少学者赞成人大选任模式。部分学者认为，由人大产生人民监督员，会使人民监督员的身份更具有权威性以及合法性。然而，又有学者对此模式提出了质疑，认为由人大常委会聘任会使人民监督员的监督蜕变成一种权力性监督，从而丧失制度设置的本意。
(二)人民监督员选任范围的确立
从制度的诞生之日，人民监督员选任范围就有“精英化”、“大众化”和“折中化”之争。“大众化”的拥护者认为人民监督员制度的本质属性要求人民监督员的监督是社会监督而不是专业监督；“精英化”论者认为人民监督员应该具备相当的法律技能和法律素养，从而能与检察机关的专业人员更好地沟通；“折中说”认为人民监督员既要具备一定专业化特点，同时还应兼顾平民化，过分强调专业化或平民化的观点都有失偏颇。就目前的理论及实践来看，“大众化”说得到了多数认可。《规定》的具体条文也体现了“大众化”的趋势。有学者认为，人民监督员的监督效力主要还是体现在程序上，现在更重要的是要恢复人民群众对司法的公信力。人民监督员行使权利时更多的是从社会公众的视角而非从专业的角度出发，从而确保执法办案的社会效果，因此，“公道正派，有一定的文化水平”应该是首要条件，“政策、法律知识”是次要的。但为了兼顾监督的法律效果，做出一定的限制也是必要的。坚持人民监督员的大众化方向是对的，但为更好地履行职责，人民监督员仍然需要具备一定的法律知识。
(三)人民监督员选任程序的设定
《规定》第8条至第15条对人民监督员从初步筛选、考察到确认与任命都进行了规范，弥补了《试行规定》中的空白，强化了制度的严谨性。现就结合理论上和实践中较有争议的两方面谈谈人民监督员的独立性。1、选任方式
人民监督员的构成是其是否具有广泛民意代表性的标准，也是其能否独立地行使监督权利，产生实质监督效果的重要因素。《规定》的第9条体现了两种选任方式：一是单位推选；二是公民自荐。实践中，单位推选占了绝大部分席位。在推荐单位中， 党政机关、 人大、工青妇、 辖区内的龙头企业（ 大多为国企甚至是央企） 占据了人民监督员候选人的绝大部分。作为人民监督员重要来源的“国字号” 机关、 团体、企事业单位却都是职务犯罪的高危领域。通过这样的方式选任的人民监督员是很难具有说服力的。因此，陈卫东教授提出应当提高公民自荐产生的人民监督员的比例。2、任期及管理机制
学者普遍认为，《规定》设计的人民监督员任期太长，不利于实现监督的预期目的。这样做不仅会影响到人民监督员自身的工作和生活也会磨损人民监督员的，另外，熟人化极易产生司法腐败。根据学者的观点，日本检察审查员的任期为6个月的规定，值得我们借鉴。另有学者认为，不仅五年的任职期限太长，而且不应连任。因为现阶段的人民监督员制度仍然最重要的意义还在于宣传检察工作，重新选任人民监督员有利于扩大知名度。二、人民监督员的监督机制
(一)人民监督员的监督范围及监督程序
《规定》第十七条明确了人民监督员实施监督的事项，“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者检察机关延长羁押期限的决定不正确的…”有学者通过对试点进行实证研究，发现人民监督员的监督范围只涉及和适用于检察工作中相当有限的部分；并以2008年为例，当年全国检察机关共立案侦查各种职务犯罪案件 33456 件 411791 人，但当年介入人民监督员监督程序的案件仅有 5291件，占 15.77%。
对监督的具体程序，《规定》明确表明：对于拟撤销案件及拟不起诉两种情形，人民监督员的介入是刚性的，一旦办案部门遇到规定情形就必须告知人民监督员办公室以启动人民监督员的个案监督。而其他情形则是由人民监督员启动。有学者意识到，拟撤销案件及拟不起诉情形的监督虽然在程序上具有刚性，但在结果上是不具刚性的，决定权仍属于检委会。对于其他情形，问题并不在于最高检设定了怎样的范围，而在于并没有明确如何去发现这些情形，缺乏一种明确的启动或是发现机制。既然寄希望于人民监督员去监督立案、超期羁押等违法违纪现象，就应该提供专门的渠道使人民监督员们能够及时准确地发现问题，而不是让人民监督员们如大海捞针一样从道听途说中发现问题。针对人民监督员制度的监督范围出现的一系列问题，有学者提出：拟撤销案件及拟不起诉情形属于法律事务，但检察人员超期羁押等违法违纪情形则属于行政事务。前者是对案件的直接监督，后者则是通过监督检察人员间接地维护检察权的公正行使。不同的案件性质决定了二者在监督主体、程序等各方面的设置应当有所不同，而且根据发展趋势，对二者的监督均需要进一步加强。因而，建议由人民监督委员会专门负责对案件实施监督，至于检察人员违法违纪情况等情形，可以在人大另行设置惩戒委员会负责监督。(二)人民监督员的信息知情权
陈卫东教授曾撰文用“人民检察院过份主导”概括了我国人民监督员的信息知情权。《规定》以第四章专章规定了人民监督员的具体监督程序，但是无论是该规定还是实际运行都将这一弊端体现得十分明显。从规定中我们可以看出人民监督员的监督工作更多地体现为一种被动式的听取具体承办人的陈述、了解案件事实情况。扩展到实践中，人民监督员的信息知情权则被进一步剥夺，检察人员出于案件的保密性在移送案件材料时并不会全部移送，只是书面通知大致的案情。且有学者注意到犯罪嫌疑人及其委托律师更难以出现在评议现场来表达自己的意见。这种偏听偏信的报告式监督使整个监督程序基本流于形式，损害了人民监督员制度的公正性。信息的充分获取是人民监督员开展工作的必要前提。陈卫东教授认为为解决监督者与被监督者之间的信息不对称问题，检察机关应建立相应的沟通和联系机制。学者秦前红则指出有必要明确规定人民监督员享有一定的阅卷权，且检察机关有义务对此提供相应的协助。同时学者龚晓峰则认为应允许人民监督员必要时听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见，从而将听取报告式的监督程序转变为具有一定对抗强度的式监督。
(三)人民监督员的意见效力
人民监督员监督效力的疲弱同样是制约该制度发展的一个瓶颈。学者们普遍认为我国的人民监督员制度缺乏法律效力，“只是一个建议、咨询程序，没有实体功能，不具有法律上的效力，而必须依托检察机关自身的决定；”“人民监督员制度的实效性问题是他在调研中所反映出的最严重的问题。”陈卫东教授提出针对人民监督员的表决意见，检察机关似乎总是存在一种矛盾的心理。一方面，不断强调普通公民并不具备相应的法律素养，如果人民监督员拥有了决定权，很容易凭其非理性的感情因素而做出决断，故而作为专业人士的检察机关进行最后的把关是必要的。而另一方面，检察机关却以最终采纳人民监督员不同意见的比例大做文章，以显现其对人民监督员决定的尊重。对此，有学者认为人民监督员的监督效力应从实体和程序上来分析：在实体上，增强人民监督员对撤案情形表决的效力，对于人民监督员经过表决与而检察长的意见不统一时，应当由检察委员会作出
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是否撤销的决定直至有权提请上一级检察院复核。在程序上，首先应当使人民监督员提请的复核更具有刚性约束力；其次，增强复核的程序救济，当人民监督员仍然不同意复核结果时，还可以启动人大监督或者向作出复核决定的上级人民检察院反映。三、人民监督员履行职责的保障机制
首先，就人民监督员制度的经费保障来说，目前人民监督员制度在资金上主要依仗本级财政的支持，一些经济状况好的地区还勉强能过得去，而某些经济欠发达的地区的基层检察院根本无法保障人民监督员的补贴发放，其它的费用支出也是举步维艰。财政上的拮据不可避免地会影响人民监督员制度的运行质量，更为重要的是，钱袋子落在了行政部门的手中，作为法律监督者的监督者恐有受制于人之虞。有学者提出，人民监督员对检察工作的监督是经常的、具体的，因此，给人民监督员提供相应的办公场所和经费保障是十分必要的。目前试行中大多数地方人民监督员的工作补贴是由检察机关列支，这种做法有“花钱写监督”之嫌，实不可取。还有的学者，从我国国情出发，提出人民监督员完全可以直接从人大代表和政协委员中产生，无需经过专门的选任程序选任。这样做可以使人民监督员的工作经费保障问题得到更好的解决。
其次，对人民监督员的办事机构和监督场所来说，无论从制度设计还是具体实践角度去审视，人民监督员独立运转的空间都是非常有限的。
为了更好地运转人民监督员制度，在试点工作开展伊始，最高人民检察院便在其作为内设机构的研究室下临时设立了人民监督员办公室，来总体统筹试点工作。随后该办公室与另一机构合并调整，统一由最高人民检察院管辖，为副局级单位，即现在的人民监督员办公室。而在地方，截止到2006 年底，天津、 河北、 山西、 黑龙江、 山东、 湖北、 四川、 云南等省（ 市） 院的人民监督员办公室经当地编办批准已独立设置；内蒙古和新疆兵团检察院的监督办公室与检察委员会合署办公，其他省级院除湖南、广东、宁夏三省（ 区） 院外，监督员办公室均划归办公室。设置专门的工作机构实施此项制度，足见检察系统对人民监督员制度的重视程度。然而，将人民监督员办公室划归（ 室） 的做法，还是表明其在检察系统内与反贪、公诉等真正意义上的业务部门还是有所区别的，基本上是定位于业务协调部门的。
就此实际情况，有学者提出，首先，要抓紧制定人民监督员办公室工作规则，规范人民监督员办公室的日常工作。一是在规则中要具体划分上下级人民监督员办公室的权限。二是要明确人民监督员办公室的职责任务。具体来讲主要有以下内容：受理检察机关业务部门提请人民监督员监督自侦案件及相关材料，并对是否符合标准进行审核把关；受理人民监督员移送的自侦案件五种情形的监督意见；承办人民监督员监督工作会议，负责会议记录，编写会议纪要及归档工作；向本院检察长和检查委员会报告人民监督员监督工作会议及案件监督情况；向人民监督员反馈检察机关最终处理意见，并通报监督案件执行结果；负责对人民监督员监督案件的分析；协助人大搞好人民监督员培训和任期考核工作；完成人民监督员试点工作领导小组和人民监督员交办的其他事项。三是要规范人民监督员办公室工作程序。要重点规范人民监督员办公室受理监督案件和报告的程序、提请确定人民监督员程序、提供材料的范围和案件移送程序、以及监督案件的跟踪、反馈和情况的报告程序等。其次，加强人民监督办公室的调控和指导作用，一是要充分发挥人民监督员办公室首席人民监督员制度规定和信息灵通的优势，协调并指导检察机关各业务部门自觉主动地接受人民监督员的监督。二是要加强上级人民监督员办公室对下级案件监督的具体指导。三是要重视加强调查研究和工作经验交流。
还有的学者将我国人民监督员制度定位于体制外监督并具有内外的特征出发，提出应将人民监督员的选任与管理、人民监督员履行职责的补偿费用与被监督的检察机关脱钩，切断人民监督员与被监督的检察机关利益上的联系，保证人民监督员的独立性。所以，必须从源头上改革，人民监督员应由被监督的检察机关的同级人大常委会通过自愿、公开、 择优程序以资格确认的方式产生。
参考文献：
陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，载《.政法论坛》2012年第7期
戴中祥：《人民监督员制度探讨》，载《探索与争鸣》2005年第8期
[3]张浪：《关于人民监督员制度理论和实践问题的探讨》，载《中国司法》2005年第3期
[4]吴卫东：《试论构建大众化与专业化二元结构的人民监督员选任模式》，载《广东行政学院报》2007年第4期
[5]左卫民：《过试点与实证推进人民监督员制度建设》，载《人民检察》2010年第6期
[6]章群：《人民监督员制度改革路径探析》，载《人民论坛》2011年14期
[7]刘邕麟：《对我国人民监督员制度运行情况的调查分析》，载《广西大学学报》2010年第4期
[8]薛盘霖：《宪政视野下的人民监督员制度》，载《中国检察官》2008年第3期
[9]李克锋：《人民监督员监督效力研究》，载《山西省政法管理干部学院学报》2010年第3期
[10]丁玮：《人民监督员制度的法理基础》，载《中国检察出版社》2010年第7期
[11]张学东：《浅谈人民监督员制度的完善》，载《人民检察》2004年第6期
[12]邢宝玉：《人民监督员制度若干问题研究》，载《人民检察》2010年第4期
[13]左卫民：《通过试点与实证推进人民监督员制度建设》，载《人民检察》2010年第6期
[14]彭辅顺、陈忠：《人民监督员制度之检讨与改进》，载《河北法学》2010年第28卷第2期