规制我国金融消费者权益保护法律规制

摘 要：本文介绍了有关国家和国际组织金融消费者保护方面的成功经验，认为我国应在借鉴相关经验基础上，有针对性地加强法律规制，建立有效的金融消费者保护法律体系，完善保护机制，切实提高我国金融消费者保护水平。
关键词：金融消费者；金融消费权益保护；法律规制
1674-2265（2013）05-0043-05
由美国次贷危机引发的全球金融危机对世界经济、金融甚至社会都造成了严重冲击和破坏，各国、各经济体及国际组织都在积极应对危机并从中吸取教训。人们普遍认识到了金融消费者权益保护对于维护金融体系长期安全稳定的重要意义。积极采取措施加强对金融消费者的保护已经成为后危机时代金融改革和金融立法的核心内容之一。我国应当充分借鉴有关国家和国际组织在金融消费者权益保护方面的成功经验，加强法律规制，切实提高金融消费者权益保护水平。

一、金融消费者权益保护的基本理论依据

在20世纪以来的金融监管制度演变中，消费者保护作为金融监管目标经历了从无到有、不断发展的过程。传统的金融监管是微观审慎监管，其首要目标是保护金融机构和金融体系安全。随着金融业和金融消费的发展，现代金融监管的目标逐渐扩延。具有代表性的是英国经济学家泰勒（M.Talyor）提出的“”理论，认为金融监管应有两个并行的目标：一是审慎监管目标，旨在保护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性风险；二是保护金融消费者权益目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少金融消费者受到欺诈和不公平待遇。国际证监会组织将保护投资者合法权益明确列于三大监管目标首位。经合组织（OECD）在讨论加强各成员国金融市场合作的会议中，专门将保护金融消费者权益列为四个基本目标之一。
有的学者从行为金融学角度分析保护金融消费者权益的必要性，认为金融交易中存在的信息不对称、认知偏差、羊群行为等问题，使得金融消费者难以依靠自身的力量来维护其合法权益。因此，监管部门必须维护金融消费者合法权益，对金融机构和消费者实施平等保护。

二、国际金融消费者权益保护的经验借鉴

（一）美国
20世纪60年代以来，美国先后出台了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法，如《诚实信贷法》、《消费者信用保护法》、《公平信贷报告法》、《平等信贷机会法》、《房屋抵押贷款披露法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等。依据这些法律，

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金融机构在怎么写作中必须履行诚实守信、保护消费者的金融隐私、向客户充分披露账户信息等义务。1999年《金融怎么写作现代化法》在放松管制的同时，也增加了大量关于隐私权、ATM怎么写作、社区再投资、保险营销中的消费者保护等方面的条款。2010年通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》、成立了消费者金融保护署（CFPA），将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到消费者金融保护署，致力于保护美国金融消费者权益免受不公平金融产品和金融怎么写作滥用的侵害，从而将金融消费者权益的保护提升到一个前所未有的高度，进一步扩充了金融消费者权益保护机构职权范围，实现了对金融消费者权益比较全面而深入的保护。
（二）英国
英国金融消费者权益保护体系是由多个组织共同组成的，包括金融怎么写作管理局、金融巡视员怎么写作公司、金融消费者教育局、消费者赔偿计划、金融怎么写作赔偿计划。英国于2000年颁布的《金融怎么写作与市场法》明确规定金融怎么写作管理局（FSA）负责监管各项金融怎么写作，并设立单一申诉专员为金融怎么写作消费者提供保障，大力推行消费者教育，要求各金融机构保证自己金融产品的高度透明性等。在2005年FSA发布的《关于金融怎么写作投诉指引》中，详细列举了消费者对金融机构的怎么写作或产品可以及不能投诉的主要情形。2006年FSA出台了新的《金融机构业务原则》，其中的“公平对待、无误导的方式向消费者传达信息、公平处理利益冲突、保证自己的建议和决定的适当性、对消费者的财产提供足够保护”五条原则涉及消费者权益保护。2010年制定的《消费者投诉处理办法》，规定了处理消费者投诉的措施、程序及责任。同时，英国主要银行及房屋贷款协会公会都同意遵守《银行业守则》。行业自律性规则着眼于降低监管者和金融机构的成本，为金融机构赢得了更多消费者的认可与信任。

(三)加拿大

加拿大金融消费者权益保护立法比较完善。联邦层面法律包括《银行法》、《存款保险公司法》等，省级层面也有较完善的消费者保护法律。加拿大是最早制定金融消费者保护专门立法的国家之一。2001年6月通过了《加拿大金融消费者管理局法案》，规定了金融消费者管理局的职责、监管和保护对象、工作措施等内容，有效促进了金融消费者权益保护。

(四)澳大利亚

澳大利亚于2002年3月颁布的《金融怎么写作改革法令》对金融消费者保护作了具体规定。该法令以消费者主权为改革指导原则，目标在于建立一个可以加强保障消费者及促进市场健全性的监管架构。与消费者权益关系最密切的就是证券及投资事务委员会，这是澳大利亚金融体系中负责监管金融体系市场健全性、保障金融消费者权益的专门机构。
澳大利亚的自律体系与英国相似。澳大利亚银行公会颁布《银行营运守则》，对金融市场的运行作出规范指引。此外银行公会还为消费者提供教材和各类银行业务的介绍手册等，帮助消费者扩充金融知识，合理进行金融消费。
（五）日本
日本的金融消费者权益保护法律主要包括《金融商品销售法》、《消费者契约法》、《金融商品交易法》、《贷金业法》、《分期付款销售法》等。《金融商品销售法》规定了金融商品销售者的说明义务、销售的适合性义务等，《金融商品交易法》完善了投资者保护规则。

(六)我国港台地区

2011年6月，中国台湾通过了《金融消费者保护法》，明确了金融消费者的概念，建立了“金融消费争议评议中心”，其裁决相当于民事判决，具有法定约束力。2012年6月，中国香港成立了金融纠纷调解中心，采取“先调解后仲裁”的方式解决金融纠纷，其裁决具有法定约束力。

(七)世界银行、二十国集团

金融消费者权益保护不但越来越受到各国立法者重视，也引起了相关国际组织的关注，特别是2008年国际金融危机之后，经合组织、世界银行开始研究金融消费者保护问题。
2011年6月，世界银行发布了《金融消费者保护的良好实践》，提出了普遍适用于大部分金融产品和金融怎么写作的良好经验，认为一个有效的金融消费者保护机制应当包括以下方面：金融消费者保护机构、披露和金融产品销售、消费者账户的管理和维护、隐私与数据保护、争议解决机制、保障和补偿计划、消费者教育、竞争。
2011年10月，G20巴黎峰会通过了OECD起草的《金融消费者保护高级原则》，规定了十项基本原则，指导各国对其金融消费者保护框架进行评估和改进。这些原则涵盖了法律、规制与监管框架，监管主体的作用，公平、公正对待消费者，披露和透明度，金融教育和金融意识，金融怎么写作提供者及其写作技巧机构的责任意识，保护消费者资产免受欺骗和误导，保护消费者数据和隐私，投诉处理和救济，竞争等范畴。
英国、美国、澳大利亚、加拿大等发达国家在保护金融消费者权益方面的做法以及世界银行、经合组织的经验，值得我们认真借鉴。
第一，制定完善的金融消费者权益保护法律。消费者权益保护较好的国家大都制定了专门的消费者权益保护法律法规，明确把金融消费者权益保护纳入法律调整范围，对金融机构的行为进行规范和约束，规定保护的基本原则和基本制度，并为具体规则的制定留出足够空间。这为消费者权益保护打下了良好的制度基础。
第二，设立专门的金融消费权益保护机构。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家都建立了专门的保护机构，这为我们提供了新的思路——我国可通过设立专业性机构对金融消费者的权益进行保护，这归根结底也是对金融市场的一种保护。
第三，完善金融消费纠纷解决机制。发达国家普遍重视金融消费纠纷解决机制和补偿机制的完善，特别是建立各种诉讼替代机制，以适应金融市场的发展需要。
第四，强化金融机构的保护义务。金融机构应合法规范经营，在信息披露、隐私保护、财产维护等方面自觉保护消费者合法权益。
第五，充分发挥行业自律组织的作用。行业组织作为消费者与金融机构之间的桥梁纽带，对纠纷的处理和消费者的保护有时能起到更好的效果。英国、加拿大等国家和中国台湾、香港地区的行业组织对此提供了很好的借鉴经验。

三、我国金融消费者权益保护法律体系建设中存在的突出问题及其影响

(一)立法指导思想存在偏差

我国传统金融立法指导思想常常侧重于维护金融机构的安全与利益，而忽视消费者权益保护，没有将维护金融安全稳定与保护金融消费者权益联系起来。现行的金融法律如《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等，出发点都侧重于维护金融机构的安全与利益，对金融消费者在购写金融产品和接受金融怎么写作过程中应当享有的各种权利缺乏明确规定，没有体现“”监管目标。

(二)法律体系不健全

目前我国对金融消费者保护的法律体系主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律行政法规以及“一行三会”制定发布的大量行政规章和文件。上述法律体系主要存在以下问题：
1. 缺乏专门立法。我国消费者保护的法律基础是《中华人民共和国消费者权益保护法》，但该法颁布较早、有很大局限性，主要适用于普通商品的消费，不能适用金融产品和怎么写作的特殊性，对金融消费者保护的适用性并不强。因此，我国缺少一部专门的《金融消费者保护法》。
2.法律保护缺乏可操作性。尽管《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》都将保护金融消费者合法权益作为立法目的，但其规定过于笼统，涉及内容不够明确，缺乏具体有效措施，实际操作性不强，效果有限。
3. 履职法规层级太低。虽然人民银行、银监会、证监会、保监会已分别设立了金融消费者权益机构，但是现有法规并未明确赋予金融监管机构保护金融消费者权益的职责，履职的法规依据不明确。相关部门规章虽然数量众多，但效力层次较低，难以有效发挥作用。

(三)法律体系不健全的影响

1. 缺乏法律强制约束。金融机构在注重自身业务发展的同时，往往忽视对金融消费者的保护。对金融产品的风险、金融怎么写作收费项目和标准等披露不充分而误导消费，对客户保护不力而发生泄露，纠纷处理机制不健全而导致纠纷久拖不决等问题时有发生。目前，负责金融消费者保护的机构主要是和各金融监管机构。就而言，由于《消费者权益保护法》的内容不能适应保护金融消费者权益的需要，而且其工作人员普遍缺乏金融专业知识，所以对金融消费者的保护非常薄弱。在我国“一行三会”的监管体制下，金融监管机构的目标主要是维护金融体系安全和稳定，对保护金融消费者权益与维护金融安全稳定的关系认识不足，对金融消费者的保护工作并没有给予足够的重视，对金融机构履行金融消费者权益保护义务监督不力。
2. 信息披露制度不完善。由于金融机构和消费者双方的信息不对称，金融机构在进行交易时只片面宣传产品的优势和收益，而忽视或弱化对其风险的提示，信息披露的

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内容不全面，侵犯了消费者的知情权，导致客户损失案件时有发生。金融机构信息披露不及时、方式少，导致消费者不能及时了解金融产品及金融业的发展动态、难以理性管理和预期购写金融产品以及合理规划投资方案。
3. 投诉处理机制不健全。尽管“一行三会”均已开始实施金融消费者权益保护工作，建立了各自的金融消费者权益保护机构，但是各机构如何有效运作尚在摸索阶段，能够发挥多大作用尚待实践检验。在保护机构分设的情况下，协调处理跨市场、跨行业金融产品与怎么写作涉及的消费者保护问题比较困难。因此，“一行三会”亟待建立金融消费权益保护协调机制。此外，金融机构对业内经常发生的侵权行为尚没有建立补偿机制和标准，法院审理这类侵权纠纷时也没有权威性司法解释或判例可供参考，亟待建立健全金融消费者的投诉处理机制与补偿机制。

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