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摘要：在经济全球化背景下，世界各国的金融进一步开放，银行所从事的业务种类也不断增多，风险的来源和程度也发生了显著的变化。存款保险制度是保护存款人权益、防范银行挤兑、降低银行经营风险、维护金融稳定的一项基础性制度安排，存款保险制度的建立需要有利的宏观经济环境、稳定的银行体系和有效的金融监管。本文拟结合最新的国际金融监管理念，就存款保险制度与我国金融监管体系的协调作一些探讨。
关键词：存款保险制度；金融监管体系；协调
：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０12)07－００41－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-903
回顾各发达国家特别是美国的存款保险制度的历史，完善的法律体系是存款保险制度运行的基石。美国联邦存款保险制度从建立之初到后续的历次变革都有法可依，保障了制度的合法性和连续性。因此我们有必要从法律角度，探究存款保险相关法律制度与我国金融监管体系的协调问题，为我国存款保险制度的建立和金融监管体系后续改革提供法制基础。
存款保险法律制度是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权益，维护金融体系的安全与稳定，依法设立一个或多个专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的一种法律制度。
根据上述对存款保险的定义，可以看出存款保险制度是保险的一种，具有普通商业保险中的一般性特点。但是，存款保险毕竟与一般的商业保险存在区别。为了将存款保险与一般的商业保险相区分，巴塞尔银行监管委员会用“存款保护”一词取代了“存款保险”。经济学家Bartholomew也认为：“存款保险”一词纯属用词不当，因为存款人（储户）并未购写保险，存款性金融机构交纳费用，获取保护也同一般意义上的被保险人购写保险完全不同[3]。
（二）功能
1.保护补救功能。存款保险制度在银行破产或发生其他危机事件时，为存款人、特别是小额存款人提供补偿及其他保护措施，减少小额存款人的恐慌心理，增强其对金融机构及整个金融市场的信心。
2.救助处置功能。帮助金融监管部门求助和处置投保银行是存在保险制度的重要功能之一。存款保险机构可利用多样化、有针对性的处置方式，帮助单个投保银行走出经营危机，这有助于化解单个投保银行的风险，还能有效阻止金融风险继续扩散。
3.监管功能。存款保险机构在性质上往往不限于保险机构，很多情况下保险机构被赋予国家金融监管权，甚至成为国家金融监管框架的一部分。在这样的体系设置下，存款保险机构可以有效利用多种手段措施，掌握投保银行资产的多项统计数据和信息内容，从而使得存款保险制度更好地发挥保障投保银行安全稳健的功能。
（三）缺陷
不少学者在肯定存款保险制度的积极功能的同时，也指出了存款保险制度存在的负面影响，主要体现在以下几个方面：
1.道德风险问题。首先，从存款者角度分析。如果没有存款保险制度，存款者会更加关注金融机构的风险和经营状况等有关情况。而存款保险制度的建立使得存款人过于依赖保险机构，降低了自我保护意识。其次，从投保银行角度分析。存款保险制度的存在使银行在制定经营方针策略时倾向于风险较大、利润较高的业务，加大了其所承受的风险。最后，从金融监管当局角度分析。存款保险制度会造成监管机构对存款保险制度的过度依赖，从而降低监管的严格程度，会造成危机的蔓延。
2.逆向选择问题。由于存款保险制度的建立，经营状况较差、经营风险较大的银行将更多地被吸收到存款保险制度中，而经营状况良好、稳健的银行却更多地被排除在存款保险制度之外。这是因为在存款保险制度下，特别是单一固定费率的制度安排之下，经营风险小的银行也要支付与经营风险高的银行同样的费用，这对于稳健银行而言是很不公平的，提高了其经营成本，实质上是由经营风险小的银行对经营风险高银行的一种补贴。因此，经营风险小的银行倾向于退出存款保险，并导致保险费率的提高。费率提高的情况下，又有一批经营风险较小的银行会选择退出。最终造成留在存款保险体系中的投保银行均为经营风险高、经营状况不良的银行。这不仅加大了银行的系统性风险，也可能加大了存款保险机构的破产[4]。
二、美国的存款保险制度与金融监管体系
1.美国存款保险制度的建立
1933年，美国国会颁布《银行法》，对《联邦储备法案》第12条B款进行修改。在此基础上，创设了联邦存款保险公司（FDIC），规定了其组织结构、职责和作用，并由美国财政部和12家联邦储备银行提供了大约28.9亿美元的启动资金，形成了覆盖全国范围的存款保险制度。1950年，联邦存款保险法进一步从法律上确立了美国存款保险制度。FDIC受国会监督，国会可以要求FDIC出席作证，也可以推翻FDIC制定的规则。除了国会，FDIC还要接受美国审计署的审计监督。
第一，联邦金融机构检查官协会的协调作用。1970年成立的联邦金融机构检查官协会在保障监管一致性方面发挥了重要作用。联邦金融机构检查官协会建立了监管机构共同检查人员培训计划、信息共享、例行报表等制度，并且设立附属委员会以推进有关资本充足、反洗钱等议题方面的合作。
第二，FDIC与其他监管机构的监管合作。各监管机构一般采取或者轮流检查、结果共享，或者联合检查但各有分工的方式对银行进行监管。FDIC在制定费率标准时，必须参考各主监管机构的监管结论。
第三，FDIC与其他金融监管部门的信息共享机制。FDIC与其他金融监管部门建立了规范、及时的信息共享机制。FDIC与其他金融监管部门信息共享的重点在于为加强各监管机构的电子信息交换而建立的共享资料的保密性、安全性及完整性等原则。
第四，在金融机构接管和关闭方面的合作。在对金融机构进行接管和关闭方面，当银行出现问题、陷入困境时，FDIC往往保持与主监管者的密切合作，准备对受保机构的最佳处置时机和处置方案[6]。
1.立法明确权力范围。存款保险机构与中国人民银行、中国银监会监管所侧重的基本点有所差别，实现目标的手段也不同。存款保险机构以存款人和存保银行为主要作用对象，以对存款人的直接利益保护和对存保银行的风险控制为主要手段。这与中国人民银行以制定货币政策为主要手段的宏观监管和银监会是以对单个银行机构进行具体合规监管为主要手段的微观监管不同，具有其特殊性和专业性。立法上应对存款保险机构的设置、管理、资金来源、权力范围、处置手段作出明确规定，对存款保险的申请条件、参保地位以及保险费率进行科学设定。
2.立法明确信息共享。我国存款保险机构应该在国务院的统一协调下和中国人民银行、国家发展改革委员会等相关部门建立信息共享机制。信息共享机制有助于解决监管当局间的信息不对称问题，提高金融监管效率，扩大监管范围，减少监管空白，从而达到维护金融秩序、保护存款人利益的目标。信息共享机制可采取多种形式，如开展定期或不定期的座谈会，建立专项信息报告制度，以及借助网络平台扩大信息共享范围。如建立多个端口接入的信息平台，各部门均有权限上载其动态监管过程中获取的信息，也均有权限查看其他部门上载至信息平台的各项数据。除此之外，如有必要，我国可借鉴美国联邦金融机构检查官协会制度，建立专门协会。协会的优势在于职责专一，协调职能强大。专门协会负责把握监管原则，统一监管标准，明确监管报告的形式；建立监管机构检查人员培训、报表等制度，设立相关部门以加强专项议题合作。信息共享过程中一定要加强对投保银行、存款人相关信息的保密和隐私保护，采取网络安全措施防止信息流出。
关键词：存款保险制度；金融监管体系；协调
：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０12)07－００41－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-903
1.2012.07.09
根据国际存款保险人协会（IADI）统计，截至2011年3月31日，世界上建立起显性存款保险制度的国家已由1974年的12个增加至111个。另外，有8个国家已进入到引入存款保险制度的最终阶段，另有包括我国在内的33个国家正在进行存款保险制度的相关研究①。存款保险制度已经成为金融安全网的基本要素之一。特别是此次金融危机后，西方发达国家包括美国在内,均受益于其较为完善的存款保险制度。2007年，我国在第三次全国金融工作会议上曾把推行存款保险制度提上议事日程，但其后，国际金融危机使这一制度建设相应推迟。中国人民银行2012年工作会议上提出，要进一步做好建立存款保险制度的准备工作。我国存款保险制度的建立将有利于防范金融机构系统性风险，是维护金融业健康稳定和可持续发展的现实选择，同时也将对未来利率市源于：论文的写法www.udooo.com
场化改革产生推动作用。回顾各发达国家特别是美国的存款保险制度的历史，完善的法律体系是存款保险制度运行的基石。美国联邦存款保险制度从建立之初到后续的历次变革都有法可依，保障了制度的合法性和连续性。因此我们有必要从法律角度，探究存款保险相关法律制度与我国金融监管体系的协调问题，为我国存款保险制度的建立和金融监管体系后续改革提供法制基础。
一、存款保险制度的理论基础
(一)产生背景及概念分析
银行存款保险法律制度起源于20世纪30年代的美国。大萧条期间，美国有近万家银行破产倒闭，存款人的利益受到严重损害。为恢复公众对银行业的信心，维护金融体系的稳定，1933年，美国国会通过了《格拉斯·斯蒂格尔法案》（Glass Steagall Act），并根据该法第12B条款，于1933年9月11日设立了联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC），是世界上首个建立存款保险制度的国家。此后，德国、日本、英国等国家也纷纷效仿美国，相继建立了本国的银行存款保险法律制度。那么，究竟何谓银行存款保险法律制度呢?存款保险法律制度是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权益，维护金融体系的安全与稳定，依法设立一个或多个专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的一种法律制度。
根据上述对存款保险的定义，可以看出存款保险制度是保险的一种，具有普通商业保险中的一般性特点。但是，存款保险毕竟与一般的商业保险存在区别。为了将存款保险与一般的商业保险相区分，巴塞尔银行监管委员会用“存款保护”一词取代了“存款保险”。经济学家Bartholomew也认为：“存款保险”一词纯属用词不当，因为存款人（储户）并未购写保险，存款性金融机构交纳费用，获取保护也同一般意义上的被保险人购写保险完全不同[3]。
（二）功能
1.保护补救功能。存款保险制度在银行破产或发生其他危机事件时，为存款人、特别是小额存款人提供补偿及其他保护措施，减少小额存款人的恐慌心理，增强其对金融机构及整个金融市场的信心。
2.救助处置功能。帮助金融监管部门求助和处置投保银行是存在保险制度的重要功能之一。存款保险机构可利用多样化、有针对性的处置方式，帮助单个投保银行走出经营危机，这有助于化解单个投保银行的风险，还能有效阻止金融风险继续扩散。
3.监管功能。存款保险机构在性质上往往不限于保险机构，很多情况下保险机构被赋予国家金融监管权，甚至成为国家金融监管框架的一部分。在这样的体系设置下，存款保险机构可以有效利用多种手段措施，掌握投保银行资产的多项统计数据和信息内容，从而使得存款保险制度更好地发挥保障投保银行安全稳健的功能。
（三）缺陷
不少学者在肯定存款保险制度的积极功能的同时，也指出了存款保险制度存在的负面影响，主要体现在以下几个方面：
1.道德风险问题。首先，从存款者角度分析。如果没有存款保险制度，存款者会更加关注金融机构的风险和经营状况等有关情况。而存款保险制度的建立使得存款人过于依赖保险机构，降低了自我保护意识。其次，从投保银行角度分析。存款保险制度的存在使银行在制定经营方针策略时倾向于风险较大、利润较高的业务，加大了其所承受的风险。最后，从金融监管当局角度分析。存款保险制度会造成监管机构对存款保险制度的过度依赖，从而降低监管的严格程度，会造成危机的蔓延。
2.逆向选择问题。由于存款保险制度的建立，经营状况较差、经营风险较大的银行将更多地被吸收到存款保险制度中，而经营状况良好、稳健的银行却更多地被排除在存款保险制度之外。这是因为在存款保险制度下，特别是单一固定费率的制度安排之下，经营风险小的银行也要支付与经营风险高的银行同样的费用，这对于稳健银行而言是很不公平的，提高了其经营成本，实质上是由经营风险小的银行对经营风险高银行的一种补贴。因此，经营风险小的银行倾向于退出存款保险，并导致保险费率的提高。费率提高的情况下，又有一批经营风险较小的银行会选择退出。最终造成留在存款保险体系中的投保银行均为经营风险高、经营状况不良的银行。这不仅加大了银行的系统性风险，也可能加大了存款保险机构的破产[4]。
二、美国的存款保险制度与金融监管体系(一)美国的存款保险制度
1.美国存款保险制度的建立
1933年，美国国会颁布《银行法》，对《联邦储备法案》第12条B款进行修改。在此基础上，创设了联邦存款保险公司（FDIC），规定了其组织结构、职责和作用，并由美国财政部和12家联邦储备银行提供了大约28.9亿美元的启动资金，形成了覆盖全国范围的存款保险制度。1950年，联邦存款保险法进一步从法律上确立了美国存款保险制度。FDIC受国会监督，国会可以要求FDIC出席作证，也可以推翻FDIC制定的规则。除了国会，FDIC还要接受美国审计署的审计监督。2.FDIC的主要职能
FDIC的主要职能有三个方面：一是提供存款保险职能。即当投保银行破产时，FDIC保障银行客户及时获得存款，方式有直接赔付、对银行资产债务进行“收购与承接”和银行持续经营救助三种，具体选择时，应遵循成本最小化原则。二是管理监督银行体系。FDIC对投保银行具有现场检查、采取及时纠正性措施和强制接管等权力。三是处理清算有问题的金融机构。FDIC多通过提供资金和将资产债务等方式来进行收购与承接。(二)存款保险体系在美国的银行监管的角色
1.美国的银行监管体系
上世纪大萧条后，美国开始采取金融分业监管体制。经过几十年的发展变化之后，美国形成了复杂的多边金融监管模式——双层多头金融监管模式。所谓“双层”是指联邦和州均设有金融监管机构；“多头”则是指联邦设立多种监管机构，并主要采用“机构性监管”，按照银行、证券和期货业、保险业分别设立专门监管部门[5]。对于银行而言，双层银行体系意味着银行可以选择取得联邦或州执照。每一家银行要求有一个主监管者，联邦注册的国民银行、联邦注册的储蓄机构、州注册的联储成员银行和州注册的非联储成员银行分别受到不同监管机构的监管。具体说来，FRS是银行控股公司和州联储成员银行的主监管者；OCC是国民银行的主监管者；FDIC是州非联储成员银行的主监管者；OTS是联邦储贷机构的主监管者；州监管机构是州储贷机构的主监管者；NCUA是信用社的主监管者。此外，FDIC对州联储成员银行、国民银行、联邦储贷机构和州储贷机构进行辅助监管；州监管机构对州联储成员银行、州非联储成员银行进行辅助监管。2.FDIC在美国银行监管体系中的位置
FDIC是州注册但非联储成员银行的联邦主监管者（这类机构同时还有一个州主监管者，即州政府的银行监管部门）。然而，作为保险人，为详细了解自身保险银行的风险状况，以更好地制定费率等激励机制，管理受保银行的整体风险，1991年的《联邦存款保险公司改进法案》规定FDIC同时是所有参加存款保险的银行与储贷机构的辅助性监管者，对所有被保险金融机构具有补充检查权。3.FDIC与监管部门的合作
FDIC与相关监管机构一向以减少监管负担及强化监管合作为第一要务，不仅与摘自：本科毕业论文致谢词www.udooo.com
FRS、OTS和州监管机构保持联系，并且与证券、保险主管机关及外国金融机构主管机关保持密切合作。具体包括以下几方面：第一，联邦金融机构检查官协会的协调作用。1970年成立的联邦金融机构检查官协会在保障监管一致性方面发挥了重要作用。联邦金融机构检查官协会建立了监管机构共同检查人员培训计划、信息共享、例行报表等制度，并且设立附属委员会以推进有关资本充足、反洗钱等议题方面的合作。
第二，FDIC与其他监管机构的监管合作。各监管机构一般采取或者轮流检查、结果共享，或者联合检查但各有分工的方式对银行进行监管。FDIC在制定费率标准时，必须参考各主监管机构的监管结论。
第三，FDIC与其他金融监管部门的信息共享机制。FDIC与其他金融监管部门建立了规范、及时的信息共享机制。FDIC与其他金融监管部门信息共享的重点在于为加强各监管机构的电子信息交换而建立的共享资料的保密性、安全性及完整性等原则。
第四，在金融机构接管和关闭方面的合作。在对金融机构进行接管和关闭方面，当银行出现问题、陷入困境时，FDIC往往保持与主监管者的密切合作，准备对受保机构的最佳处置时机和处置方案[6]。
三、对未来协调我国存款保险机构与金融监管体系关系的建议
次贷危机爆发后，美国大力推动金融监管改革，从分机构、分业监管向综合、跨业监管的转变，从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变，从规则导向监管向原则导向监管的转变。就存款保险制度而言，将存款保险纳入到宏观审慎框架之内正成为重要趋势。积极借鉴美国存款保险监管理念，加快构建存款保险制度。(一)在法律层面上存款保险机构与金融监管机构之间的职责范围界定
美国存款保险法共49条，内容详尽，包括：存款保险机构的组成、管理，存款保险的申请、参保条件、保费，存款保险机构的权力范围等方面。可见，美国存款保险机构从设置到运行，从宏观原则到具体权力均有法可依，我国若建立存款保险机构，应当借鉴美国“制度构建，立法先行”的做法，首先在立法层面明确存款保险机构和其他监管机构的权力范围和职责，减少权力重叠和交叉，提高行政效率，加强机构间合作沟通，共同怎么写作于维护存款人利益，保护银行体系稳定的基本目标。1.立法明确权力范围。存款保险机构与中国人民银行、中国银监会监管所侧重的基本点有所差别，实现目标的手段也不同。存款保险机构以存款人和存保银行为主要作用对象，以对存款人的直接利益保护和对存保银行的风险控制为主要手段。这与中国人民银行以制定货币政策为主要手段的宏观监管和银监会是以对单个银行机构进行具体合规监管为主要手段的微观监管不同，具有其特殊性和专业性。立法上应对存款保险机构的设置、管理、资金来源、权力范围、处置手段作出明确规定，对存款保险的申请条件、参保地位以及保险费率进行科学设定。
2.立法明确信息共享。我国存款保险机构应该在国务院的统一协调下和中国人民银行、国家发展改革委员会等相关部门建立信息共享机制。信息共享机制有助于解决监管当局间的信息不对称问题，提高金融监管效率，扩大监管范围，减少监管空白，从而达到维护金融秩序、保护存款人利益的目标。信息共享机制可采取多种形式，如开展定期或不定期的座谈会，建立专项信息报告制度，以及借助网络平台扩大信息共享范围。如建立多个端口接入的信息平台，各部门均有权限上载其动态监管过程中获取的信息，也均有权限查看其他部门上载至信息平台的各项数据。除此之外，如有必要，我国可借鉴美国联邦金融机构检查官协会制度，建立专门协会。协会的优势在于职责专一，协调职能强大。专门协会负责把握监管原则，统一监管标准，明确监管报告的形式；建立监管机构检查人员培训、报表等制度，设立相关部门以加强专项议题合作。信息共享过程中一定要加强对投保银行、存款人相关信息的保密和隐私保护，采取网络安全措施防止信息流出。
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