关于桥头堡建设桥头堡视角下德宏边境外籍劳务市场管理要求

摘 要： 本文作者试图通过分析德宏边境地区外籍劳务市场及管理存在的问题，旨在提出自己粗浅建议，为中缅经济政治的进一步交流与合作提供点滴参考。
关键词： 中缅边境贸易； 外籍劳务； 桥头堡； 市场管理
1009-8631（2012）09-0011-02
随着中缅边境经济社会的不断发展和经贸联系的不断深入，中缅战略合作伙伴关系的确立，特别是随着中国面向西南开放桥头堡国家战略的实施，德宏建设桥头堡黄金口岸的启动，未来中缅的经济社会交流必将是一个更加深入、广泛和紧密，其必将带动中缅两国之间人员的大规模流动。由于中缅之间国际间的政治、经济、文化和社会背景的差异带来的一系列的矛盾和冲突也必将日趋凸显出来。近年来德宏边境上越来越突出的缅籍“三非”人员带来的一系列偷盗、抢劫、杀人、贩毒、吸毒、卖淫等犯罪问题是这类矛盾之一，它给中缅边境地区的经济发展、文化交流、社会管理提出了新的挑战和课题。这是当前中缅边境地区亟待解决的社会问题之一。

一、德宏边境地区外籍劳务人员历史发展概况

中缅两国一衣带水，历史交往悠久绵长，在中缅边境德宏地区，全州有5个少数民族乡，26个边境乡（镇），600多个村寨与缅甸毗邻，边境线长达503.8公里。客观上由于两国之间边境线漫长，无天然屏障，水路和陆路通道众多，边境地区各民族跨境而居，同族同宗教，通婚互市，交往频繁，生活相依，习俗相同，心理相近。历史上边境地区中国一方就有“穷走夷方富走厂”的习惯。60年代，由于政策的影响曾经有大批边民出走缅甸，中缅边民到对方国家就业具有很深的历史渊源，它是中缅胞波情谊的有力见证，对中缅政治、经济和文化的交流产生了深远的影响，也有力的促进了边境地区的经济社会发展、繁荣和谐。20世纪80年代以来，随着中国经济发展，缅甸经济社会的封闭，缅甸与中国经济社会逐渐拉大了差距，许多缅甸人就开始到中来做生意和定居。
2011年，滇缅贸易就占全省与东盟外贸比重的34.8%，外贸额达20.7亿美元，同比增长17.8%，中国已经成为缅甸最主要的贸易伙伴，并在交通、能源、农业、矿产、旅游、禁毒和毒品替代种植等合作领域取得显著成效。随着 “大湄公河次区域经济合作（GMS）”、“中国—东盟自由贸易区（CAFTA）”跨国区域合作的推进与扩大，特别是随着桥头堡战略的正式实施、瑞丽开发开放试验区的启动，中缅边境地区的经济发展吸引着越来越多的缅甸籍人到中缅边境地区经商和务工。另外，近年来缅甸边境地区由于经常发生战争，社会动乱，也促使越来越多的缅籍人来到中国生活和就业。
据2011年德宏州机关管理出入境资料，2011年德宏机关共缅籍临时居留证16019份，清理遣送缅籍“三非”人员7901人①。仅目前以瑞丽为例，初步估计仅在姐告从事缅语翻译的缅甸华侨超过1000人。每天由姐告口岸出入境人员达到35000人次，其中出入境缅籍人员每天达30000人次之多。统计数据显示，2011年瑞丽口岸出入境人员突破千万大关，达到1053万人次，比上年增长2

2.78%，其中一半以上出入境人员来自缅甸。

目前，约有近两万缅甸人在瑞丽务工、经商，这些人员中，包括缅籍华侨、缅籍巴基斯坦人、缅籍印度人、缅籍尼泊尔人等，这一数字接近瑞丽城市常住人口的20%②，德宏地区缅籍劳务人员的到来一方面为德宏边境地区的经济发展发挥着积极的作用。大量的缅籍务工人员在德宏州从事着珠宝、翻译、旅游怎么写作、木材加工、边境贸易、建筑、汽车修理、宾馆酒店、餐饮行业等行业，他们的劳动有力地促进了德宏边境经济社会的发展和繁荣。补充

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了德宏近年来由于社会结构发生变化，城市化进程中的劳动力不足问题。但以此同时，中缅德宏地区缅甸籍务工人员的到来也给德宏边境经济社会的管理带来了一系列的突出问题，引发了一系列的社会管理问题。这些问题，突出的表现为“三非”人员问题（三非即非法入境、非法居留、非法工作）。
外籍“三非”人员近年来已经成为影响德宏经济社会安全的主要因素。2012年3月8日晚上，德宏州瑞丽市发生了一起纠纷案件，市局刑警大队教导员瑞宏在处理纠纷的过程中，被一伙不明身份的犯罪分子砍伤因抢救无效牺牲。案发后，经德宏州局和瑞丽市局初步调查，涉案的5名嫌疑人中有3名为缅甸籍人士。③另据勐卯边防派出所一季度共立刑事案件22起，破获18起，其中涉及缅籍“三非”人员作案的刑事案件占12起，高达发案总数的55%。据报道，瑞丽边防大队09年以来实施的21次清理“三非”人员专项行动。期间，抓获“三非”“三无”人员405人，遣送出境301人，送农场收容所104人；破获缅籍“三非”人员涉黑团伙3个，抓获犯罪嫌疑人10人④。2012年3月25日23时许，芒市派出所民警在芒市德瑞旅社开展清理境外“三非”人员行动中查获两名缅籍男子。在大量证据面前，犯罪嫌疑人缪某（男，傣族，26岁，家住缅甸南坎）、屯某（男，傣族，29岁，家住缅甸南坎户弄）交代了自2011年以来先后向犯罪嫌疑人王某某收购被盗摩托车32辆，还向另一不知名的男子收购被盗摩托车2辆的犯罪事实。三非人员已经成为德宏边境地区缅籍人士及劳务市场刻不容缓亟待解决的问题。

二、德宏边境地区外籍劳动市场管理存在问题

(一)政府主流对外籍劳务问题认识与边境实际有差异

德宏边境地区外籍劳务问题在德宏边境地区由来已久，几乎在德宏州各个县市都存在。这不仅仅只是外籍人员的务工问题，也是德宏边境地区近年来社会经济发展深刻变化带来的社会问题。八十年代初期随着德宏边境口岸的开放，边境城市瑞丽、畹町和章凤以及盈江的拉扎口岸，受中国经济发展的影响，再加上边境地区出入境政策宽松，大量的边民涌入中国务工，这些缅籍人员中大部分能够遵守中国法律，诚信经商和就业，但是也有一部分由于文化低，缺乏专业技能，在边境城市无固定收入，因此长期以来从事吸毒、贩毒、抢劫、卖淫、偷窃等一系列违法犯罪活动。德宏各级机关和边防长期以来坚持严厉清查和打击。但是时至今日，外籍务工人员，特别是缅甸籍“三非”人员带来的社会问题依然存在，而且随着瑞丽重点开发开放试验区建设的启动，会越来越多。学者普遍认为对于三非人员应该坚持严厉打击，中国大学教授王大伟认为三非人员“一个是挑战了中国出入境管理的法律，第二是挑战了我国的税收政策，第三挑战了我们人才的资质政策，最后一个又挑战了我们的治安管理。”浙江省人力资源和社会保障厅巡视员王国益也认为：“我觉得不能放开，我们中国不缺人，这不能放开，放开就是两种人可以放开，一个高端人才，第二个高技能人才，这两个可以放开，其他人不能放开。⑤”这是目前的普遍看法。笔者认为作为中缅边境地区的外籍劳务市场与中国内地的劳务市场面临的实际情况并不完全一致。在边境地区，中缅两国边民到对方国家进行劳务活动拥有悠久的历史传统，而现在边境上的许多边民很多是华侨或者是60年代出走缅甸的中国人，他们与中国有着很深的历史渊源和亲属关系。有很多缅籍外国人在边民心中并不是真正的陌生的外国人。特别是现在德宏边境地区，面临着中缅油气管道、瑞丽开发开放试验区启动之际，简单的禁止和严厉打击已经不符合中缅边境地区经济社会发展和生活的实际，多年的管理实践证明，简单的禁止也并没有产生很有效的实际效果。因此对于中缅边境地区外籍劳务行为，应该有一个全面的考量和认识。而且目前缅籍务工人员从事的工作一方面促进了当地经济的发展，另一方面补充了当地劳动力的不足，目前许多缅籍务工人员从事的建筑、餐饮业、保健按摩、搬运、砖窑工人

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的工作很好的补充了中国劳动力的不足。另外缅籍务工人员从事的珠宝翡翠、化妆品、服装、旅游行业等工作承担着中缅贸易的桥梁，有力的促进了中缅贸易的发展。因此，我们既不能完全将中缅边境地区的缅籍务工人员视为非常纯粹的一般意义上的外国人，也不能仅仅只是视为纯粹的外籍务工人员。我们一方面要把他们视为外籍务工人员进行规范使用与管理，另一方也应该将其视为促进中缅边境地区经济社会和谐发展，加强中缅两国民间经贸交往合作伙伴加以怎么写作和引导。

(二)边境地区外籍劳务管理存在体制机制的不完善

对于中缅边境地区的外籍劳务行为，目前国家的整个管理机制和体制上存在着不完善。目前对于外籍务工人员所依据的管理法规主要是1986年全国人大制定的《中华人民共和国外国人出入境法》和1986年国务院发布的《中华人民共和国出入境法实施细则》，该细则经过1994年，和2010年两次修订。而这些条例主要是针对欧美等法治意识比较发达国家的公民。对于中缅边境地区的边民管理，云南省政府1990年10月颁发了《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》，该条例因为制定年代久远已经远远不符合当今边境的管理实际。比如对于第三十一条 对违反本规定第十 一、十三条，未经机关批准擅自留宿境外边民的旅店负责人和责任人，可处警告或30元以上100元以下罚款。 第三十二条 对违反本规定第十五、十八、二十条，非法居留或者违反居留管理规定的境外边民，可处100元以下500元以下罚款，或一日以上三日以下拘留。罚款数额过低，程序复杂。在实务中普遍认为，难以发挥制度的处罚和管理效果。
而管理的主体，边境地区主要由边境机关负责外籍人员管理。而劳动、工商、教育、用工单位和个人，居住地居委会和村寨缺乏统一的联动机制和信息共享机制。目前对于三非人员底数不清，信息不明，管理缺乏常态和有效的监控机制。特别是“机关对非法入境、非法居留的外国人没有专门羁押、审查、遣返场所，各地拘留所普遍存在羁押场所和外语干部不足；部分国家非法入境、恶意非法居留人员被查获后拒绝提供真实身份信息，有关国家驻华使领馆核实人员身份时间长、效率低。”⑥而对于边境地区“三非”人员的处理，根据《外管法实施细则》第14条规定，对私自谋职的外国人，中止其任职或就业同时，处以1000元以下罚款，情节严重的限期出境。惩罚措施针对性和可操作性不强。德宏边境地区的贫困边民，不但交不上罚款，强制出境费用还得我国承担。

(三)管理措施滞后，导致外籍劳务市场日趋突出

针对日趋突出的边境外籍人员务工数量问题，特别是“三非”人员数量众多，目前机关能够采取的主要措施就是对于少数缅籍三非人员处以罚款和拘留，而对大部分人通常采取每月或者一个季度对“三非”人员的工作和居留场所清查一次，清查完之后统一通过边境口岸遣送出国。但是效果并不好，好多三非人员刚刚被遣送回国，第二天就又回到了中缅边境地区。据德宏团结报报道，2007年仅在畹町一个地方，畹町分局抽调民警组成清理“三非”人员专项行动领导小组，截至当年12月9日，专项行动领导小组对全区16个自然村和城关镇开展全面的清理工作，在清查的三非人员中，老“三非”人员（含子女）401人，新“三非”人员241人。

三、德宏边境地区外籍劳务市场管理创新思路

(一)提高德宏边境地区外籍劳务行为的认识

德宏边境地区外籍劳务人员问题的出现有着深刻的社会经济发展背景，是边境经济社会历史发展的一种客观现实，众多的缅籍劳务人员来到中国边境城市，一方面不仅反映出德宏中缅边境口岸经济发展前景所吸引，另一方面，则反映出口岸城市对于各种劳动力的需求。外籍务工人员补充承担了大量的工作岗位，他们分布在边境城市各行各业里，有的从事珠宝，红木、旅游行业，有的则从事劳动密集行业或怎么写作行业。成规模的缅甸工人，主要集中在口岸城市的各个渡口、货场、建筑工地、砖厂和窑厂，物流公司和一些企业厂房，做物流、搬运、建筑工作。还有许多缅甸人在边境城市的餐饮业、服装业、摩托车销售修理、洗车场、美发品、化妆品店和各种商铺里就业，有的城市甚至环卫工人中也有部分缅甸工人。其三，反映出边境口岸城市粗放型生产方式的中国企业对于缅甸廉价劳动力需求，也反映出城市化推进背景下边境地区低端劳动力不足的现实。“缅甸人吃苦耐劳，认真负责，对工作待遇、生活条件要求合理，很多老板都请了缅甸工。”这是众多用人老板的看法。因此，对于外籍劳务人员的管理不仅关系到外籍务工人员的实际利益，必须结合边境城市经济发展的实际，它关系到中缅边境地区经济社会的和谐发展，也是展示边境地区中国作为大国、改革、开放、包容形象的重要手段，特别是目前中缅进入战略合作伙伴不断深入的过程中，中缅油气管道建设和瑞丽开放开发试验区建设启动的背景下，规范管理中缅边境外籍劳务市场和依法打击“三非”人员中违法犯罪行为，对于促进中缅两国互信、互谅、相互依存有着积极的意义。妥善、创新中缅边境德宏地区的外籍劳务人员的管理成为中缅边境地区睦邻、友邻和安邻的重要手段。
（二）建立和完善国家和地方层面的对于外籍劳务行为的体制和机制对于中缅边境地区日益增多的外籍劳务人员问题，目前就根本的问题就是要解决常态化的管控机制。这种机制应该是制度性的，综合性的，不仅注重管理更注重怎么写作和引导。
目前已提交全国人大常委会第二次审议的《出境入境管理法（草案）》，有望对外籍人员出入境的管理的突出问题作出回应。草案规定，将建立统一的出境入境管理信息平台，有关管理部门信息共享、各自分工；提高罚款数额，在主要城市设立非法外国人的专门拘押场所，加强对非法外国人的清理和遣返；将涉外案件处置权力下放到县一级机关等等。在修改后，对非法出入境的处一千元以上五千元以下的罚款，学术派人非法出入境的处2000元以上一万元以下的罚款，容留、藏匿非法入境的外国人处2000元以上1万元以下的罚款，介绍外国人非法就业，对个人处每非法介绍一人是5000元，总额不超过五万元的罚款。非法聘用外国人的，处每非法聘用一人五万元总额不超过十万元的罚款。此外草案二次审议稿中对单位非法也相应加大了处罚力度。⑦如果草案通过，这将有力的促进中国政府对于出入境的管理和治理目前的外籍人员入境存在的“三非”问题。但是由于社会发展突飞猛进，笔者认为还应该制定外国人就业管理制度、统一高效的外国人怎么写作管理机制，以及云南省应该制定更适合云南边境实际的外籍管理条例。目前德宏州瑞丽市正着手实施的绿色关爱社区暨外籍人员管理救助制度应该成为外籍人员管理的创新的良好开端。

(三)创新管理，提高中缅边境地区对于外籍劳务市场管理怎么写作水平

传统对于外籍务工人员的管理主要是注重管控和处罚。对于外籍务工人员更多是基于根据法律的需要和国家主权的权威，注重机关在管理过程的主体作用，对于“三非人员”的管理，通常采取单一的证照式和突击运动方式进行清查和处理，实践证明效果不尽人意。笔者认为建立综合性、常规性的执法和管理是当前管理的关键，当前应当建立以包括、外交、教育、工商、劳动、居委会、村寨等部门的联动机制。对于进入边境地区的外籍人员进行及时登记建档，及时更新，信息共享，对于有不良行为的外籍人员应该重点监控和防范。其次，对于外籍人员在严格管理的同时，应该注重管理的人性化怎么写作，关注外籍劳务人员和其他人员进入中国后的实际困难和情况，力所能及的帮助其解决一些实际困难，比如对其进行培训，帮助其解决子女入学，提供就业相似度检测怎么写作，对于一些进入中国的弱势人员进行必要的关爱和帮助，通过怎么写作消除缅籍人员对于中方边境管理的误解和防范，配合管理。最后，对于外籍务工人员的管理应该有专门的机构和完善的机制，进行常态化、细节化管理。对于外籍人员居住密集社区要积极开展遵守中国法律、政策的宣传和教育，积极宣传中国边境的管理规定和出入境手续的程序。
实践证明，当前边境口岸城市的许多地方在外籍人员的管理中的许多创新做法就很有成效。比如瑞丽勐卯派出所辖区的上弄安村坚持“以房管人，以业控人和以证管人”的思路，充分发挥职能作用，建立村委会、村民小组两级管理

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机制，另外在强化管理的同时，及时掌握了解境外人员的困难，力所能及为其排忧解难，促进辖区的平安和谐。据介绍，截至目前，经怎么写作站协调，已为居住在辖区的24名境外人员子女解决了就学问题，帮助外籍务工人员解决务工627人次，使居住在此的外籍人员能够安心工作，从而减少了违法犯罪几率，以怎么写作促进管理。另外，瑞丽姐告国门社区为缅籍人员提供的劳动相似度检测怎么写作一方面方便了口岸的用工企业，另一方面也为缅籍劳务人员提供了便利，也是管理外籍人员的创新式的好做法。
总之，德宏中缅边境外籍劳务市场的存在有着悠久的历史渊源，它植根与边境地区经济社会发展的实际需要，是中缅两国人民胞波情谊的历史见证，外籍劳务市场中出现的问题和挑战，应该结合边境发展和中缅经贸合作的全局进行考量，一方面既要加强制度和体制创新加强管理和依法管理，维护国家主权和权威，同时也需要加强怎么写作和引导，增强管理的实效性和针对性，促进边境地区经济社会和谐发展。
注释：
①德宏州局党委班子2011年度生活会工作报告
②德宏瑞丽江网站
③云南：http：//.cn/dfjzz/content/2009-04/13/content_1074730.htm？node=6350
⑤中国经济网：http：//intl.ce.cn/zgysj/201008/08/t20100808_21699
79

4.shtml

⑥新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-04/25/c_1118429
19.htm
⑦中国广播网：http：//china.cnr.cn/ygxw/201204/t20120424_509498
905.shtml