立法我国公务员财产申报立法倡议学术

摘要：公务员财产申报制度，对于推进我国的法治社会建设意义重大。建立全国范围内法律层级的公务员财产申报制度很有必要。本文主要从宪政的角度出发，针对其申报主体、申报内容、申报时间、受理机构以及法律责任等方面提出几点立法建议，使这一制度落到实处。
关键词：宪政公务员财产申报立法建议

财产申报制度(Properties Declaration System) ，是指“国家公职人员在任职之初、任职期间或任职届满后，向有关部门如实申报自己以及一定范围内的家庭成员的财产及变化状况的一种制度”①。这一被称为“阳光法案”的制度，犹如一把利刃，为推动各国的法治建设起到了不可低估的作用。随着我国败斗争的开展，一些不法官员落入法网，其中由于财产申报问题而暴露的人员却少之又少。“自1997年以来，因腐败受到查处的县处级官员有4万多人，省部级官员也有1百多人，但其中没有一个人的腐败问题是由于该制度而被发现的。”②这说明我国财产申报制度的有效性亟待改进，更突出了对其立法的紧迫性。
宪政作为一项防御性的制度设计，“限制政府权力，构成了宪政的基本精神”，③宪政的核心就是“限政”，规范与制约政府权力是宪政的终极目标。公务员作为财产申报的主体，是政府权力的代表者。而“法律对国家公务员的保护是有限的”。④由于公务员身份的特殊性，其隐私权可能影响到公共利益，他们的某些个人生活已不可避免的成为政治生活的一部分。关于公务员的财产权，国际上通行的做法是，它不再是绝对不能限制的，从而肯定了其财产权的公共制约。鉴于此，针对我国的公务员财产申报提出以下三点立法建议。

一、由政策性文件上升为法律

公务员财产申报制度的设立，既涉及到维护公务廉洁的公共利益，又涉及到对公务员财产隐私权的限制问题。如果仅以1995年4月30日、国务院联合发布的《关于党政县（处）级领导干部收入申报的规定》，以及2001年6月15日纪律检查委员会联合组织部发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》这两项本身问题就很大的政策性文件，来构建我国的公务员财产申报制度，不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的制度权威性和公信力。“有必要吸收国内外有效的立法实践”，采用更有权威的国家法律予以规范，“实现法律体系的内在统一”。⑤因此，我国应尽快由全国人民代表大会或者其常务委员会进行立法，制定国家范围内法律层级的《公务员财产申报法》，使公务员的财产申报有法可依。

二、对财产申报主体、申报内容、申报时间等问题的建议

(一)关于申报主体

由于我国的公务员队伍庞大，目前要求所有的公务员都进行财产申报，可行性不大。所以，“我国财产申报的主体应该是拥有公共权力、担任一定公职，具有一定职权，有可能利用其权力和地位进行以权谋私、贪污受贿活动的公务员。”⑥建议包括党政机关、立法机关、司法机关以及社会团体相当于科级以上的公务员。从循序渐进的原则出发，可以适当考虑在一些地区首先进行试点，至上而下进行财产申报，由领导干部率先垂范、以身作则，“分阶段、分步骤的推进，”⑦待实践成熟后，再考虑进行普遍推广。同时，有必要考虑在财产申报时应将其配偶、未成年子女以及父母的财产一并申报，扩大申报主体的范围，以防申报主体转移非法财产逃避监管。

(二)关于申报内容

建议包括：各类奖金，津贴，补贴，福利费，以及从事咨询、讲学、写作、书画等劳务所得；所有包括本人及配偶的动产及不动产，包括、银行存款、房产、汽车及船舶、有价证券，价值在1000元以上的首饰珠宝、古董、名人字画等；所有价值在1000元以上的债权、债务、投资以及赠品，礼金和偶然所得；所有单笔交易价值在1000元以上的其他经营性活动所得；以及所有动产的所有权、使用权和转让权。此外，“所需申报的财产编码情况也要一同加以申报，如资产中一定数额存放地点，存款的银行及储蓄所名称、存折号，股票、公债的发行者、序号，债务的数额、债权人的名称、地址以及欠债日期等。”⑧

(三)关于申报时间

可以借鉴国外的有效成果，进行初任申报、日常申报以及离职申报。初任申报，即申报主体任职后一个月内申报自己的财产；日常申报可以采用一年申报一次的方式；离职申报是指公务员离职前一个月申报其财产状况。“以便将申报主体的财产状况自始至终置于有效的监督之下”。⑨申报主体在限期内不申报的，由相关的主管部门向其发出限期申报通知书。

三、对财产申报的受理、公开与惩处问题的建议

(一)关于受理机构

由于目前我财产申报的受理机构是组织、人事部门，并不是法定监督机构，缺乏相应的职权和手段，不具有独立的监督职能，极易使监督流于形式。按照国外立法，财产申报的受理机构多是法纪监督机构，具有很高的权威性和独立性。因此，建议由“在由国家预防腐败局受理省部级公务员的财产申报，在地方设立与该局相应的机构，实行垂直领导，”⑩或者直接考虑“由监察部门的相关内设机构受理”。11严格按照管理权限将公务员的申报材料进行备案，并及时公布，方便民众进行有效监督。

(二)关于法律责任问题

“财产申报制度要有效，必须同时包括四个要素：申报、监督、公开和问责”。12建议把申报的执行情况纳入年度惩防体系建设和落实廉政责任制情况检查考核范围，列入公务员述职述廉的内容。加大监督、惩戒力度，完善责任制。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报的人员进行责任追究，除实行党纪、政纪处分外，对构成犯罪的，移交司法部门，并及时启动司法程序，与刑罚制裁等相关法律相衔接，追究其刑事责任。对此，可以借鉴国外通行做法，在我国刑法中增设国家公务员拒不申报或不如实申报财产罪，使其与巨额财产来源不明罪相协调，以确保我国公务员财产申报制度的贯彻执行。通过进行制度建设和创新，整合监督资源，强化决策后的督办执行，构筑坚固的防线。
结语：
综上，在当前形势下，对公务员财产申报进行立法，是十分必要的举措。在推进宪政，建设中国特色社会主义法治国家的今天，公务员财产申报应当尽早提上日程，并及时上升到法律的高度，使之纳入到整个法制建设的视野。当然，立法之后的执行问题也不容忽视，建议应当立行并重，以体现法律的权威和制度的刚性。

注释：
①罗宾：“试论

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在我国实行财产申报立法的必要性”，载于《法制与社会》2007年8月
②许向阳：“阳光法案尽快出台——关于建立“公职人员财产申报和公示制度”的思考，载于《中国改革》2005年，第5期
③殷啸虎等著：《宪法学专论》，北京大学出版社2009年11月版，第55页
④廖华：“大部制呼唤国家公务员财产申报制度法制化”载于《社科纵横》2008年9月
⑤罗宾：“试论在我国实行财产申报立法的必要性”，载于《法制与社会》2007年8月
⑥邹虎：“构建我国公务员财产申报制度的思考”，载于《企业家天地》2009年10月
⑦郑重：“建立我国公务员财产申报制度的法律考量”，载《青海师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期
⑧都玉霞：“构建我国预防腐败体系——以制定《公务人员财产申报法》为视角”，载于《理论学刊》年2009年8月第8期
⑨阎宝龙：“国外财产申报制度对我国财产申报法的借鉴意义”，载于《山东社会科学》，2003年版
⑩都玉霞：“构建我国预防腐败体系——以制定《公务人员财产申报法》为视角”，载于《理论学刊》年2009年8月第8期
11邹虎：“构建我国公务员财产申报制度的思考”，载于《企业家天地》2009年10月
12任建明：“官员财产申报制破冰”,载于《决策》，2008年7月

参考文献：
【1】《马克思恩格斯选集（第18卷）》北京人民出版社1964年版
【2】张兆臣：“我国公务员财产申报制度的现实性分析》，载于《学海》2001年6月
【3】周叶中著：《宪政中国研究·下》，武汉大学出版社2006年1月版
【4】中国人民大学宪政与行政法治研究中心编：《宪政与行政法治评论（第三卷）》，中国人民大学出版社2006年版
【5】陈樱：“关于建立国家公务员财产申报制度的探讨”，载于《学习月刊》2006年第2期
【6】吴玉英：“论我国财产申报制度的缺失与重构”，载于《法治文明》2006年5月
【7】陈永骜：“论我国国家工作人员财产申报制度的立法完善”，载于“安徽警官职业学院学报”2008年第2期
【8】贾军、张友亮：“宪政视野下的官员财产申报制度”，载于《商业时代》2008年5月
【9】曹贵宝、刘宏勋、刘书增：“加美韩新等国家和地区财产申报制度及经验的借鉴与启示”，载于《邯郸学院学报》2008年6月第2期
【10】任建明：“财产申报既要确保实效又要避免动荡——官员财产申报制度设计与执行中应注意的问题”，载于《领导之友》2009年第3期
【11】杨建国：“我国公务员财产申报制度：理据、缺失及构建”，载于《南京农业大学学报》2009年6月，第2期
【12】李志强：“财产申报遏制贪贿之心的防腐剂”，载于《北京日报》2010年7月15日