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摘 要：行政处罚裁量权的设立是为了从制度和机制上预防行政权力滥用。文章就如何控制郑州市档案行政处罚裁量权，如何量化行政处罚权及严格程序控制裁量权的行使加以探讨，使档案执法人员在执法中能够准确而有效地执法，切实保障社会公信和行政相对人的合法权益。
关键词：档案；行政处罚；裁量权；制度
在国内行政处罚裁量权仍是一个法理上的概念，普遍的观点认为：行政处罚裁量权是指行政机关在查处违法行为时，依据法律、法规和规章所规定的行政处罚行为、种类和幅度，根据立法目的、违法案件的具体事实、性质、情节、社会危害程度、当事人主观过错以及公平公正原则，在职权范围内自行判断、自行决定对行政相对人是否处罚以及如何处罚的权限。它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。所谓档案行政处罚裁量权，是指档案行政管理机关依照国家档案法律、法规、规章的规定，对档案违法当事人的档案行政违法行为是否给予档案行政处罚、给予何种档案行政处罚和给予何种幅度的档案行政处罚等问题在档案行政管理职权范围内进行裁量，并作出档案行政处罚决定的权限。
法律、法规和规章在设定行政处罚时，给行政执法机关留有一定的裁量空间，由行政执法机关根据具体案件的不同情况确定处罚种类和幅度。但是，由于一些法律、法规和规章设定过于原则导致行政处罚裁量空间过大。如，《中华人民共和国档案法实施办法》第二十八条：《档案法》第二十四条第二款、第三款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下；《郑州市档案管理规定》第三十九条第五款：（三）对于过失性或故意性违法行为造成珍贵档案损失的，赔偿费用分别按第（一）、（二）项规定增加五至十倍。由上我们可以看出“一万至十万”“五至十倍”裁量空间相差十倍。由于行使档案行政处罚裁量权缺少制度控制，一些执法人员素质不高，个别人利用执法权力谋取私利等原因，导致在具体行政执法中出现了行政处罚裁量权不能正确行使的情况。有的对同类违法行为不分情节如何，一律按上限罚款；有的针对不同身份的当事人适用不同的处罚标准；有的以从重处罚威胁当事人等。这些问题的存在，使行政处罚裁量背离了立法初衷和公平、公正的原则，侵害了行政相对人的合法权益，影响了经济和社会发展的法制环境。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，必须对行政处罚裁量权进行规范，建立行政处罚裁量阶次制度，从制度和机制上预防权力滥用，规范行政执法行为，提高执法水平。
3.2 公开透明原则。公开透明原则，是指行政机关在实施行政处罚过程中，应当及时告知当事人行政处罚的事实、理由、依据、证据、裁量的幅度等内容，告诉当事人享有的申诉权，以充分听取当事人的意见，同时避免暗箱操作，使当事人全面了解并监督有关处罚行为。为实现公开透明原则，应从严格实施阶次制度的程序入手，如，档案行政处罚程序、回避制度、听证制度、公示制度等，还采取在郑州档案信息网上开辟专栏公开阶次制度、行政处罚事项、执法检查制度及工作流程等措施，从而达到阶次制度在实施中的全透明。
3.3 处罚与教育相结合原则。处罚与教育相结合原则，是指行政机关在适用行政处罚裁量权时，既要制裁行政违法行为，又要教育当事人遵守法律，从而更好地达到行政管理的目标和实现相关法律规范的立法目的。在制定阶次制度时，对轻微的没有造成违法后果的违法行为，规定警告处罚为主，以教育当事人不再违法。
4.2 细化裁量阶次，严格控制裁量尺度。根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，把档案违法行为划分为特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为等五个阶次。在此基础上又划分为若干等级和相应档次，列明适用每个等级、档次的具体条件，从而细化档案行政处罚裁量条件。
4.2.1 特别轻微违法行为的表现情形：档案数量1页～2页，保管期限属短期，保存价值低，没有造成危害后果。
关键词：档案；行政处罚；裁量权；制度
1 档案行政处罚裁量权的概念
美国法学词典《布莱克法律词典》这样解释行政处罚裁量权的概念：“行政处罚裁量权是在特定情况下依照职权以适当和公正的方式作出行为的权力。”在国内行政处罚裁量权仍是一个法理上的概念，普遍的观点认为：行政处罚裁量权是指行政机关在查处违法行为时，依据法律、法规和规章所规定的行政处罚行为、种类和幅度，根据立法目的、违法案件的具体事实、性质、情节、社会危害程度、当事人主观过错以及公平公正原则，在职权范围内自行判断、自行决定对行政相对人是否处罚以及如何处罚的权限。它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。所谓档案行政处罚裁量权，是指档案行政管理机关依照国家档案法律、法规、规章的规定，对档案违法当事人的档案行政违法行为是否给予档案行政处罚、给予何种档案行政处罚和给予何种幅度的档案行政处罚等问题在档案行政管理职权范围内进行裁量，并作出档案行政处罚决定的权限。
2 制定档案行政处罚裁量阶次制度的必要性
面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完满、罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。这是行政处罚裁量存在的客观原因。法律、法规和规章在设定行政处罚时，给行政执法机关留有一定的裁量空间，由行政执法机关根据具体案件的不同情况确定处罚种类和幅度。但是，由于一些法律、法规和规章设定过于原则导致行政处罚裁量空间过大。如，《中华人民共和国档案法实施办法》第二十八条：《档案法》第二十四条第二款、第三款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下；《郑州市档案管理规定》第三十九条第五款：（三）对于过失性或故意性违法行为造成珍贵档案损失的，赔偿费用分别按第（一）、（二）项规定增加五至十倍。由上我们可以看出“一万至十万”“五至十倍”裁量空间相差十倍。由于行使档案行政处罚裁量权缺少制度控制，一些执法人员素质不高，个别人利用执法权力谋取私利等原因，导致在具体行政执法中出现了行政处罚裁量权不能正确行使的情况。有的对同类违法行为不分情节如何，一律按上限罚款；有的针对不同身份的当事人适用不同的处罚标准；有的以从重处罚威胁当事人等。这些问题的存在，使行政处罚裁量背离了立法初衷和公平、公正的原则，侵害了行政相对人的合法权益，影响了经济和社会发展的法制环境。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，必须对行政处罚裁量权进行规范，建立行政处罚裁量阶次制度，从制度和机制上预防权力滥用，规范行政执法行为，提高执法水平。
3 制定档案行政处罚裁量阶次制度的基本原则
3.1 过罚相当原则。过罚相当原则，是指行政机关行使处罚裁量权时要做到处罚的具体手段和处罚的具体目的相协调、相适应。为准确把握过罚相当原则，在制定阶次制度时，将每项行政处罚权分为五个阶次，每个阶次里面根据违法行为不同的性质情节又分为不同的档次，最多的分为八个档次，这样最大可能体现过罚相当。3.2 公开透明原则。公开透明原则，是指行政机关在实施行政处罚过程中，应当及时告知当事人行政处罚的事实、理由、依据、证据、裁量的幅度等内容，告诉当事人享有的申诉权，以充分听取当事人的意见，同时避免暗箱操作，使当事人全面了解并监督有关处罚行为。为实现公开透明原则，应从严格实施阶次制度的程序入手，如，档案行政处罚程序、回避制度、听证制度、公示制度等，还采取在郑州档案信息网上开辟专栏公开阶次制度、行政处罚事项、执法检查制度及工作流程等措施，从而达到阶次制度在实施中的全透明。
3.3 处罚与教育相结合原则。处罚与教育相结合原则，是指行政机关在适用行政处罚裁量权时，既要制裁行政违法行为，又要教育当事人遵守法律，从而更好地达到行政管理的目标和实现相关法律规范的立法目的。在制定阶次制度时，对轻微的没有造成违法后果的违法行为，规定警告处罚为主，以教育当事人不再违法。
4 郑州市档案行政处罚裁量阶次制度简述
4.1 梳理法律渊源，严格界定适用行政处罚的情形。界定行政处罚的情形是行政处罚的源头工作，是一项浩繁细致的工作。从2006年开始，以《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《河南省档案管理条例》、《郑州市档案管理规定》为依据，重点清理涉及面广、应用频繁、关系群众切身利益、裁量幅度较大的处罚情形，逐一登记，分类汇总。当时根据《档案法》梳理出三项行政处罚权，2007年又根据《郑州市档案管理规定》梳理出十四项行政处罚权，但这时的阶次制度仅是对行政处罚权中的罚款事项进行了规范；2009年初，再次对阶次制度进行修订，经过逐条梳理，最终确定为十七项行政处罚权，将阶次名研究生论文www.udooo.com
称确定为《郑州市档案局行政处罚裁量阶次制度》，又增加了行政处罚的种类及省条例中的相关依据，完善了行政处罚体系。4.2 细化裁量阶次，严格控制裁量尺度。根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，把档案违法行为划分为特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为等五个阶次。在此基础上又划分为若干等级和相应档次，列明适用每个等级、档次的具体条件，从而细化档案行政处罚裁量条件。
4.2.1 特别轻微违法行为的表现情形：档案数量1页～2页，保管期限属短期，保存价值低，没有造成危害后果。
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