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试析税收政策陕西西部大开发税收政策执行评价与调整方向

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摘 要: 在上一轮西部大开发政策的支持下,陕西经济社会发展取得了巨大成就。新一轮西部大开发的税收优惠政策虽已明确,但对于陕西来说,这些政策还应着重在支持陕西发展优势,支持陕西经济发展薄弱环节的税收优惠政策上,以及在宏观层面支持陕西经济社会发展的税收政策等方面予以完善。
关键词: 西部大开发; 税收优惠; 政策评估; 税制改革
1673-9973(2013)01-0104-05
West Development Tax Policy Implementation Evaluation and Adjustment Direction in Shaanxi Province
YANG Wei-hong
(Shaanxi Local Taxation Bureau, Xi’an 710002, China)
Abstract: In the last round of the west development policy support, Shaanxi’s economic and social development has made great

摘自:硕士论文答辩www.udooo.com

achievements. The new turn of preferential tax policy of the west development has been clear, but for Shaanxi, these policies also need to focus on support to the development of Shaanxi advantage of the tax preferential policies,to support the weak link of the economic development and the macro level to support Shaanxi’s economic and social development.
Key words: west development; tax preference; policy evaluation; tax reform
1999年9月22日,党的十五届四中全会通过的决定明确提出:“国家要实施西部大开发战略。”2010年6月国家召开了西部大开发会议,明确今后10年是深入推进西部大开发承前启后的关键时期,并出台了《关于实施西部大开发战略的若干意见》,提出了支持西部大开发的税收政策,财政部、海关总署、国家税务总局出台了《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》,但是相关的配套文件尚未出台。笔者认为,西部大开发税收政策仍需不断研究和完善,并就陕西省在新一轮西部大开发中如何落实好税收优惠政策,改变增长方式,调整经济结构,加快经济发展谈些粗浅的看法,以供商榷。

一、上一轮西部大开发税收政策执行效应及评价

在上一轮西部大开发政策的支持下,陕西经济社会发展取得了巨大成就。具体表现在:从全国经济发展总体情况来看,陕西经济社会发展高于全国平均水平。10年来,全省国内生产总值由2001年的1844.27亿元,增加到2010年的10022亿元,在全国的排位由第20位上升到第17位,是改革开放以来增速最快的10年;从税收政策覆盖的整个西部来看,陕西经济社会发展速度居于前列位置。在西部十二省区中,陕西省国内生产总值、财政收入以及税收收入均由2001年的第4位,上升到2010年的第3位,虽然排列的位次变化不大,但社会经济发展总量和地方财力得到了大幅提升。从与经济发展状况相近的安徽、内蒙古、黑龙江、广西、山西等五省(区)的情况来看,陕西经济社会发展在其中的西部省份中处于中游的位置。 比如,从生产总值的比较分析来看,西部大开发过去10年间,陕西GDP在6省(区)中的位次从第20位上升到第17位;从陕西省内区域经济发展来看,总体增速明显,但陕南、陕北和关中地区发展不够平衡。
以上表明,西部大开发政策的执行全面推动了地方经济的发展,税收优惠政策的正确执行在其中也发挥了重要的作用,具体可以从“积极推动”和“存在问题”两个方面来考量。

(一)西部大开发税收优惠政策推动了陕西经济的快速发展

西部大开发政策对于陕西经济发展的推动是全面而深入的,从税收的角度来看,主要体现为税收优惠对于基础设施建设的支持、产业结构调整的导向以及注重可持续发展,转变经济增长方式等方面。
1. 以企业所得税为主的优惠政策较大地减轻了西部企业的负担。陕西老国有企业以及三线建设时期建设的军工企业比较多,企业经济效益普遍较差。以企业所得税优惠政策为主的西部大开发税收优惠政策比较大地减轻了企业的税收负担,从而推动了陕西社会经济的全面发展,上一轮西部大开发的10年因此也成为了陕西经济发展史上较快的时期。
2. 以税收优惠和产业政策相结合为重要特征的税收政策促进了产业结构的优化。西部大开发税收政策的重要特征之一就是税收优惠与产业政策的紧密配合,并将国家规定的鼓励类产业以及新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视等基础产业作为税收优惠的重点领域。这一特征在形成对企业产品结构调整和技术改造推力的同时,使得地区产业结构得到了优化。主要表现在:
(1)三次产业结构得到部分优化,从2001年到2010年,陕西省

一、二、三产业比重由15.6:44.3:40.2调整为9.8:53.8:36.4;

(2)政策对基础产业的支持,使基础设施建设取得重大突破。陕西省全社会固定资产投资2001年773.43亿元,2010年达到7963.7亿元,是2001年的10.3倍,10年累计完成31001.26亿元,是西部大开发之前50年总和的5倍多;(3)税收政策促进了优势特色产业的形成和发展,能源化工产业增势迅猛,煤炭、石油等一次性能源产品产量位居全国前列;装备制造业总产值跃升到2607亿元,实力不断增强;专利申请量突破2万件,高新技术产业的引领作用进一步凸显;果业和畜牧业已成为农民致富和县域经济发展的主导产业;文化产业增加值达到278亿元,竞争力明显增强;旅游业地位进一步提升。[3]
(4)工业化进程明显加快。
3. 广泛的区域优惠推动了西部地区的招商引资,增强了西部企业的发展能力。国家取消了大部分的区域性税收优惠,却坚定持续地执行了西部大开发的税收优惠政策,这一措施使得西部地区形成了税收政策洼地,增强了对投资者的吸引力。在投资环境优化的背景之下,西部企业的发展能力也大大增强,一些老的国有企业在政策的支持之下脱胎换骨,改变了面貌,一批结构优化、符合产业发展方向的新兴产业逐渐形成,成为了陕西经济发展新的增长极。

(二)税收优惠政策仍需不断优化和完善

目前,新一轮西部大开发的财税政策文件已经公布,但仍有必要对上一轮税收政策存在的问题进行梳理,以促进新的西部大开发税收政策更加趋于优化和完善。
1. 优惠范围过窄。西部大开发税收优惠政策属于区域性和产业性双重条件下的差别优惠政策,与东部沿海地区、经济特区以及浦东新区等全面的区域性税收优惠比较,税收优惠仅仅涉及交通、电力等五大行业,税收惠及面较窄。装备制造、高新技术、能源化工、旅

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游文化、果业和畜牧业等是陕西省近年来重点扶持的6大特色产业,而西部大开发税收优惠政策效应比较明显的领域主要体现在能源化工和装备制造业,总体来看,对于陕西省优势产业的整体支持作用有限。而且,对于果业和奶业中利用高技术的深加工企业的发展产生了抑制作用。比如果品的加工和奶品的生产,生产普通的果汁和加工各种液态奶因属于政策鼓励类的农产品粗加工产业,可以享受税收优惠政策,但对于采用深加工技术生产的浓缩果汁以及奶粉、奶酪等却不能享受税收优惠。
2. 优惠标准太高。西部大开发税收优惠政策的条件之一就是,企业的主营业务收入占企业收入总额的70%以上,这一比例限制实际上使很多企业难以真正享受这项政策。相反,可能会迫使企业为享受税收优惠政策,而放弃多元化的经营战略或者加强对辅业收入的人为控制,从而在根本上影响企业经营模式的优化和产业结构的调整升级。对于一些享受优惠政策后减免幅度大的大型企业,还有可能使企业为享受税收优惠分割其完整的生产经营链条,独立出符合产业目录的经营项目以达到比例要求。从生产经营的角度考量,看似享受到了税收优惠,实际却造成了企业经营成本的提高和社会财富的浪费。
3. 优惠形式单一。上一轮西部大开发税收优惠主要涉及增值税、企业所得税、耕地占用税和关税等4个税种,优惠政策的执行效果主要体现在企业所得税方面,而企业所得税减免的前提是企业必须实现盈利。但现实情况是西部地区企业(尤其是国有企业)由于历史、资金、经营管理水平等原因,企业经营效益总体状况不好,亏损面较大。根据陕西地税系统汇算清缴数据显示,近年企业所得税汇算户的亏损面一直保持在60%以上,加之大量的微利企业,大部分企业即使被划定为鼓励类产业,实际上也无法受益于企业所得税的税率式优惠。另外,税收优惠的方式也比较单一,主要是税收减免,没有将加速折旧、税收扣除、纳税递延、税收抵免等形式综合运用,税收政策的调控作用发挥有限。
4. 优惠幅度减弱。新企业所得税法实施后,由于企业所得税法定税率从33%降为25%,相对使西部大开发税收优惠力度大减,加之增值税全面转型在全国范围内施行,原有的浦东开发区等部分区域性税收优惠政策的继续执行等,西部地区的税收政策优势已大为削弱。
5. 优惠特色不明。西部大开发税收政策适用的西部十二个省、市、自治区在基础设施建设水平、产业结构、资源利用和保护、人力资源开发等领域都存在着差异,而西部大开发税收优惠政策以整个西部区域性普惠为主,很难适应西部各个地区经济社会发展的特殊需要,也难以有效地支持各个地区优势产业的发展,在一定程度上影响了税收政策的实际效果。
综合以上分析,应充分认识到:税收优惠政策在西部大开发过程中的确发挥了重要作用,但是也应看到,上一轮的税收优惠政策还有许多问题。我们应正视这些存在的问题,科学正确地评价税收政策在推动西部地区经济发展中的作用,不能夸大或过高估计税收政策的作用,更不能片面强调税收政策的作用,[4]要看到西部大开发所取得的成就是一系列政策综合作用的结果。

二、新一轮西部大开发税收优惠政策执行的建议

目前,国家对于新一轮西部大开发的税收政策已经作出了明确的规定,所涉及的税收优惠政策主要有四项,一是重申在政策规定范围内免征关税。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备,在政策规定范围内免征关税。二是鼓励类产业企业所得税优惠持续执行。明确自2011年1月1日至2020年12月31日,对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。三是“两免三减半”优惠继续到期满为止。对西部地区2010年12月31日前新办的、根据《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》(财税[2001]202号)第二条第三款规定可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业,其享受的企业所得税“两免三减半”优惠可以继续享受到期满为止。四是西部地区的范围统一于《国务院转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》(国办发[2001]73号)的规定之中。以上政策与原来政策比较,不仅没有突破,而且消弱了原来西部大开发的税收政策效应。主要体现在:取消了进口环节增值税的优惠政策;取消了西部地区公路国道、省道建设用地免征征地占用税的优惠政策;取消了西部地区旅游景点和景区经营纳入西部大开发税收优惠政策范围的政策。

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(2)应鼓励多晶硅等新能源的开发利用,对于新能源开发利用的企业可试行降低企业所得税3%-5%的税收优惠政策,同时,对用于能源开发的技术创新支出允许在企业所得税前扣除。
(3)陕西文化产业的发展得天独厚,且有了一定的规模,因此,应进一步加大陕西文化产业基础设施建设的支持力度,对于投资博物馆、著名文化遗迹、民俗文化产业等项目的投资,特别是民营企业的投资给予税收优惠,可给予减征建筑业营业税,免征土地使用税等税收优惠。
(4)进一步完善对交通等基础设施建设支持的税收优惠政策,对于列入到国家重点扶持建设的城市轨道交通等项目给予较长时期和持续的税收优惠,使项目在建设周期内充分享受国家税收政策支持。
(5)完善支持农业基础设施建设的税收优惠政策,对于用于兴修水利等农业基础说设施建设的投资,其亏损弥补年限可从五年延长至八年或者更长期限。
2. 完善支持陕西生态环境保护和建设的税收优惠政策。陕西自然环境南北差异较大,经过上一轮西部大开发退耕还林、退牧还草等政策实施,生态环境有了巨大改善,但仍然比较脆弱,因此,在税收政策上,应继续强化对生态环境的保护。对于投资生态环境保护或治理恢复生态环境的项目继续给予税收优惠,鼓励发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发的项目;同时,可考虑在包括陕西在内的西部地区优先开始实行环境保护税征收的试点工作,通过税收政策支持调整生态环境产业布局,促进节能环保产业的发展。另外,运用税收政策支持陕南循环经济的发展,对于资源循环利用的企业在建厂初期给予减征建筑业营业税的照顾,投产达效后应给予企业所得税三免三减半的税收优惠政策。
3. 加强陕西老工业基地调整完善的税收优惠政策。陕西是国家三线建设时期的投资重点区域,建成了一批工业企业,尤其是军工企业较多。目前,这些企业普遍效益不好,亟待在政策的支持下调整转型,因此,在西部大开发后续政策的制定过程中,应充分考虑对西部老工业基地和资源萎缩性企业在税收上给予必要的倾斜,建议对特困的、国家需要重点支持的企业实行10%的企业所得税特惠税率;对于列入国家调整规划的老工业基地内新办的战略新兴产业、新型怎么写作业等类型的企业规定给予一定免税期的照顾;将振兴东北老工业基地的豁免欠税等税收优惠政策适用于国家调整老工业基地规划列入的西部城市。

(三)完善宏观层面支持陕西经济社会发展的税收政策

1. 授予地方政府适当的税收立法权。按照我国税制管理的体制,税收立法权高度集中于,这种体制既难以反映地方经济社会管理的实际,同时也促使地方政府在满足财力需要的驱动下放松对开征地方性基金的规制。税收立法权上的这种矛盾在经济发展比较落后的西部地区表现得尤为突出,因此,建议在西部大开发后续政策的完善上,可考虑在不违背国家税收基本法律的前提下,适当下放税收管理权限,赋予西部地区在一定范围内的税收减免权,如省级人民政府可根据地方发展实际,在一定范围内调整税收优惠的具体范围和形式,增加享受西部大开发税收优惠的产业和行业范围,并报国务院批准后执行;对于资源税的管理,可由省一级人民政府根据本地资源情况制定相应的征税范围、税额标准、减免政策等。
2.完善以财产行为税为主体的地方税制建设。1994年税制改革后,地方税制建设已经严重滞后。近年来,国家根据经济发展情况的需要,又实施了营业税起征点调整、个人所得税改革、营业税改征增值税试点等税制改革,这些改革措施在使整体税制趋于科学化的同时,地方税制建设显得更加滞后,地方税制建设的任务更加迫切。在西部大开发后续政策的制定过程中,应着力考虑尽快改革完善地方税制的问题。改革的思路可以确定为:
(1)确立地方主体税种,通过对扩大资源税征收范围、适度提高资源税税率以及全面推行资源税从价计征等方法,加快资源税的改革步伐;通过对房产税和城镇土地使用税的合并以及扩大征收范围等方法,推进房地产税的改革。[4] 通过以上的方法,实现拓宽税基、扩大总量的目的,建立起以财产行为税为主体的地方税制。
(2)优化地方税种结构。改革的方法可以采取立、改、废三个不同的途径来实现[6]:新开征环境(保护)税;探索开征遗产税和赠与税。对城市维护建设税进行改革,扩大征收范围,重新设计计税依据;改进个人所得税,最终实现综合与分类相结合的个人所得税制的改革目标;改革车船税;结合资源税的改革,归并耕地占用税的征收;结合消费税的改革,归并吸收烟叶税;实施印花税制改革。取消已经不适应形势发展需要的固定资产投资方向调节税、土地增值税、契税、筵席税、屠宰税等。
(3)调整共享税分成比例。将增值税分配比例由原来的75%:地方25%调整为65%:地方35%,或将所得税分配比例确定为30%:地方70%,从而使1994年税制改革以来,与地方财政分配失衡,地方收入逐渐萎缩的局面得到改善。
(4) 积极推进费改税。废除社会保险费,开征社会保障税;取消环境保护费,开征环境(保护)税;将矿产资源补偿费、水资源费、森林开采补偿费等并入资源税等,通过“清费立税”改革,实现地方收入的规范征收和财力的稳定保障。
3. 完善税收支持陕西社会经济发展的普适性政策。在西部大开发税收优惠政策的后续完善过程中,除完善支持陕西优势特色发展的税收优惠之外,还应不断改进西部大开发税收政策的普适性规定,使西部地区享受税收优惠的水平得到总体改善和提升。
(1)应增加优惠的税种。在税收优惠政策的制定和实施中,注意所得税、货物和劳务税并重,同时兼顾进口环节增值税、土地使用税等税种的优惠。对符合国家产业政策,但暂时经济效益不好,难以享受所得税优惠政策的企业,可按照税收管理权限,给予一定期限的增值税、消费税和营业税等减免优惠,帮助企业摆脱困境,促进西部经济发展。
(2)进一步拓宽优惠的方式,减少使用减免税、优惠税率等直接优惠方式,将税收扣除(如企业在科技开发、人才引进、环境保护等方面的特殊需求)以及加速折旧、税收抵免、纳税递延等形式也纳入优惠的方式之中,以充分发挥税收政策的调控功能。
(3)降低税收优惠政策的门槛。将主营业务收入占企业总收入70%以上的比例限制降低,或对部分产业改以免征或减征收入的优惠,降低政策准入门槛,鼓励企业进行多元化投资经营,减少企业经营风险,增加企业盈利能力,使更多有益于西部经济长远发展的企业能够享受到优惠。
(4)对于大开发战略推行期间的西部企业,在税制设计上可采取企业所得税超额累进税率,充分发挥累进税制的优势,降低企业的税收负担,鼓励西部中小企业的发展。
(5)加大西部享受税收优惠政策的力度。
如前所述,新企业所得税法实施后,西部地区的税收政策优势已大为削弱。要缩小东西部差距,促进产业升级换代并有利于西部发展优势特色经济,税收优惠政策的制定就不能仅仅停留在缩小或弥补西部与东部发达地区税收优惠待遇的差距上,而是要反向拉开,凸显西部

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的政策优势。因此,建议将符合优惠条件的西部企业的企业所得税优惠税率从15%降到10%,以营造更加有利的对内、对外开放环境,进一步加快西部发展的进程。
参考文献:
陕西省统计局.陕西与经济总量相近的5省(区)对比分析[EB/OL].(2011-06-16)[2011 -07-07]http://.
陕西省统计局.“十五”全省区域经济发展的特点和问题[EB/OL].(2007-03-09)[2011- 7-8].http://.
[3]赵正永.2011年陕西省政府工作报告[N].陕西日报,2011-02-09.
[4]岳树民.关于促进西部大开发的税收政策的几点思考[J].税务研究,2001,(12).
[5]倪红日.我国地方税制度的改革与完善[J].涉外税务,2012,(1):8-11.
[6]邓子基.如何在新一轮税制改革中逐步完善地方税制[J].福建论坛(人文社会科学 版),2005,(3).
[责任编辑、校对:任山庆]

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