转型期县级政府财政农业支出模式中心

摘要：2003年中国农村税费改革之后，县级政府财政成为县乡两级经济社会发展、农业现代化变革的重要资金来源。近年来全国陆续推行了“省直管县”、“强县扩权”等县级政府财政体制改革，意在加快县域经济的发展，缓解县域政府的财政压力。农业作为农民生活生产的根本物质基础，在县级财政支出中依旧占有不小的比重，但县域经济发展的转型迫使农业的现代化进程必须服从于城市化、城镇化的优先发展，这从一定程度上阻滞了县级农业的可持续发展。因此本文在县级社会经济转型的大背景下，探讨县域经济发展过程中政府财政农业支出几种基本模式的特点，为保障财政农业支出的制度设计提供参考。
关键词：转型期；县级政府；财政农业支出；农业现代化
1008－1569(2012)02－0148－10
农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。改革开放以来，我国社会生产力的提高、经济现代化进程的推进要求农业生产方式相应地要由粗放生产向集约生产转变，政府财政农业支出资金的支持是解决这一问题的关键。2011年中国社科院《城乡一体化蓝皮书》指出，1980年以来的30年间，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之间的比值，从1980年的2.5倍上升到2010年的3.23倍，造成城乡差距不断拉大的背后因素正是财政农业支出资金的增长速度相对滞后。我们党的十七届六次全会报告中指出，要坚定不移走中国特色农业现代化道路，全力保持农业农村经济持续稳定发展，这就要求从源头上保证财政支农资金的持续增长和有效使用。公共财政理论和实践都充分验证，财政支农政策对于一国的农业增长至关重要。财政支农政策的积极作用主要表现在两个方面：其一，财政支农

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政策是国家调控农业生产进而影响农民收入的一个基本工具；其二，财政支持能有效地解决促进农业增长所必需的众多公共产品的外部性问题并具有规模经济的优势。1979年诺贝尔经济学家获得者舒尔茨在1964年的《改造传统农业》一书中对该问题给出了答案，他提出发展中国家传统农业是不能对经济发展做出贡献的，唯有对农业进行现代化转型才能对经济的增长做出贡献。县级政府作为县乡两级经济社会发展、农业现代化变革的引导者，如何进一步提升农业的现代化转型孕育着新的生产力提升机遇成为新形势下农村经济工作的重点，县级政府作为政府与农村基层资金链条的“传递者”和“实际决策者”，是政策的具体执行者，其执行效率关系到政府农村工作的实效性，因此在经济结构调整、社会结构转型的大背景下必须进一步研究县级政府在财政农业支出模式上的问题。

一、转型期财政农业支出的现实特征

国内外宏观形势的不断变化深刻影响着中国进一步发展的态势，而中国改革开放三十年来的成就也面临着转型期所带来的挑战，当前的转型期不但是宏观经济的结构转型、产业转型，更涉及到社会转型等更深层面的问题。转型期的突出特征即发展不均衡、需求和供给不均等、信息不对称在当前的县级财政支出中表现的尤为明显。不同经济发展水平的县级政府在农业财政支出方式存在着很大的差异性：以福建省光泽县等一些县级政府为例的完全依靠农业转型带来农民增收、经济发展的县级政府而言，加大农业财政支出，支持农业转型无疑是最为明智的选择；在工业经济高速增长的经济强县，其足够的财政支付能力来实现直接的反哺农业发展，稳定城乡之间的矛盾、缩小城乡之间的差距；但还有相当一部分的县级政府正处于城镇化发展的进程中，这种城镇化是工业化为主导的城市化，必然还是在第一产业和第二产业中还是倾向于获利较高的工业。而降低财政农业支出的比重。
因此我们不难发现，县级政府农业财政支出的总量还是呈总体上升的趋势，但其在GDP中所占比重并不稳定甚至在一些地方呈现下降趋势。更值得注意的是县级政府的财政农业支出到底是否被挪用或是其财政农业支出的效益如何，应当更被农业经济研究者和农业政策制定者所关注。在当前转型期的大局面下，县级农业财政支出的持续增长尤其必要性，这不但体现在农业产业方面，也体现在农村稳定方面。

1、财政农业支出依赖于压力型政治体制下的农业部门

我国是传统的农业大国，农业管理部门的成立对于协调全国农业工作的发展具有十分重要的意义。我国于1949年10月成立农业部，1970年6月撤销农业部，设农林部，统筹管理农业和林业工作。1979年2月撤销农林部，分设农业部和林业部。1982年国务院机构改革将农业部、农垦部、国家水产总局合并设立农牧渔业部。1988年国务院机构改革撤销农牧渔业部，成立农业部。与我国农业部门政府管理性质不同的是，美国农业部门是由各类国家股份公司，如农产品信贷公司等其他组织机构构成，是直接负责农产品出口促销的政府机构。其前身是1862年联邦政府农业司。而以美国为代表的西方这种半的农业管理模式，摒弃了部门利益的纠缠，它的运转资金由美国农业部直接提供，部分更是由私营的农产品企业捐赠，专门帮助美国农产品的生产者和食品加工者出口。并通过举办形式各样的农产品展销会帮助其在海外市场的扩展。相比较而言，诞生于国家政治体制内部产生的农业管理部门，官僚韵味浓厚，行政管理成本费用较高，因其部门利益纠葛，在领导上受制于当地地方政府的财政压力，业务上接受上级农业部门的管理，无法单纯地从政府的管理体制中顺利的进行机构的改良或是变革。农业管理部门作为单一的统计口径，统计数据成为衡量农业部门政绩的关键指标，成为农业部门争取外部资源的外在动力。
中国在处理农业发展问题上采取城市偏向政策，直接根源于20世纪50年代推行的重工业优先发展战略。这种重工业优先发展的战略需要人为地压低利率、汇率、能源原材料和工资的宏观政策，其中工资降低又必须以农产品生产资料低价供给为条件。农业部门利益遭到严重的挤压。在我国，农业依旧是国民经济发展的重要组成部分，上级对一个区域农业的考核指标并不会逊于工业的经济考核量化。以耕地保护18亿亩红线为代表的农业量化考核指标成为农业部门经济量化考核的重要政治任务。城市化进程中农业资源被侵占已是不争的事实，农业部门更无力抵抗这种城市化进程中经济发展的重任，唯有另辟蹊径，主动向上级要资源，要指标，要财力。通过发展本地农业产业化，支持本地农业规模化企业的发展向上级部门申请直接划拨资金来完成本年度的农业发展任务，完成上级的农业考核指标。于是，在城市化进程加快的地方，农业部门向上级部门争取农业发展基金、向同级政府部门争取农业发展资源的态度，比其他城市化进程较慢的同等县域经济发展模式较为积极。压力型政治体制下衍生的工业化和农业转型相互冲击带来的弊端，让农业部门成为为自身部门利益怎么写作的一大冲力，却也带来了财政农业支出中转移支付量的增大，缓解了城市化进程对农业发展的挤压。

2、财政农业支出的路径依赖表现明显

中国作为传统的农业大国，农业依旧是乡村经济发展的根本，是农村农民生

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要求的置信空间之内：不低于农业保护政策要求的最低指标，不轻易拉高农业投入的指标。

2、农业保护政策、县域发展水平与财政农业支出

农业保护政策，本质上是一种产业政策，它强调一个国家处理农业产业和其它产业的关系时，对农业这个基础产业部门在政策上和资源上给予保护和支持，为农业生产者提供和创造有利的市场环境，保护农业生产者利益。对农业实施保护是保护农民生产种粮积极性的一大重要政策措施，但农业保护政策的有效性并不只和政策本身的严格执行程度有关，从本质上来说应该是和县域经济发展水平有着重大相关，不同县域经济发展水平和不同县域农业发展的情况，使县级政府在面对着同一农业政策，执行效果会截然不同。
县级自身经济发展水平成为制约县级政府财政农业支出的一大客观因素，财政农业支出的层层下拨，是根据本县域农业发展的特色、农业发展的规模等因素集体决定的。农业保护政策通常只在两种典型的县域有效果，一种是以农业作为支柱产业的农业县或农业工业化县，另一种则是经济高度发展的工业化县。在以农业为支柱产业的农业县，农业成为国民经济增长的主导，上级政府必然会给以更大的财政支持，农业成为县域政府获取社会资源的重要筹码。同时在农业发达县域，农业的产业化规模经营也起步并取得了初步的成效，成为县级政府财政收入的重要来源。作为理智的农业发达县域政府，积极主动地利用现有的资金加大扶持农业现代化转型和农业现代化企业的发展。在工业发达县域，工业的城市化积累已完成，工业发展水平已足以支撑反哺农业发展所需，财政农业支出也被作为支付因为贫富差距拉大的成本而使用，中国百强县中很多工业强县都在不断通过拨付财政农业资金加快新农村建设、小城镇建设等来缩小农业产业和工业产业的差距。
但是我们必须指出，大部分发展中的县尤其是东部沿海处于高度竞争状态中是依赖于工业化发展的，招商引资等种种措施正是在考核指标不断强化下而诞生出的县域之间的竞争比较。在这些县级政府间，农业保护政策所起到的作用是有限的，农业的发展必须让位于工业经济的快速发展，在土地、财政资金等核心方面，农业的地位远落于工业，缺乏财政资金支持甚至连土地都不一定保留住的农业是谈不上农业保护政策的。

三、转型期县级政府财政农业支出的代表性模式

县级经济的发展层次因为区域因素也产生了很大的差别，有东西部差异，城乡差异。近年来，中国开始对农业采取“多予少取”的政策方针，但在分税制的大背景下基于县级政府地方财力的不同，在对待财政农业支出资金问题上，县级政府之间也产生了很大的差异。本文总结了近几年来三种典型的县级政府财政农业支出的模式，这些模式有着一定的代表性，符合大部分我国县级政府在财政农业支出上的思路。

1、以福建省光泽县为代表的农业重点型财政农业支出模式

(1)基本情况：农业产值依然占据县级国民经济的大多数
光泽县位于福建省西北部，地处闽西北中低山丘陵西北部。地势从东西两侧向中部北溪、西溪谷地倾斜。全县辖3个镇、5个乡，是我国较为典型的经济贫困县。长期以来光泽县的财政收入都以农业为主。改革开放初，光泽县政府有限的财政资金也曾在扶持工业或是发展农业中摇摆，农业因其自身边际效益低下的缘故，在光泽县发展进程中一度处于被边缘化的境地，大量的地方财政乃至于财政农业支出也被用于支持工业化建设。相继出现大量的农村生产要素单向转向至工业化的发展，导致与农业相关的产业量在国民生产总值的比分急剧下降。然而光泽县缺少工业化资本积聚阶段，农业依旧是县域发展的主导产业，其薄弱的工业化基础无法使其在短时期内实现县域的快速工业化。面对工业基础薄弱、农业发展发达的客观现实，该地区的财政投入必然更多的向农业转型偏移，寻找因现代农业转型带来新的经济增长点来加速当地经济的发展。
(2)典型方式：财政农业支出的保障使县域农业现代化转型初具成效
在国家取消农业税之后，光泽县面临着严峻的财政压力，面对工业基础薄弱的现实情况，农业现代化转型成为必然。根据光泽县财政统计年鉴数据显示，1999年以来光泽县对财政农业支出呈现高速增长的趋势。1999年其财政农业支出仅6946万元，而2009年增加到40623万元，增长了5.8倍。而显现出鲜明对比的是，光泽县的财政农业支出所带来的农业收益即财政农业收入是有限的，光泽县财政农业收入从1999年4212万元，到2009年增长为11148万元，与财政农业支出相比，本县农业财政出现了入不敷出现状，这也是光泽县财政紧缺的重要原因之一。光泽县财政农业支出呈现出与其他县域经济发展截然不同的特征，当其他县域经济发展是挪用财政农业支出资金发展工业化时，光泽县将本可以用于工业化发展的财政资金大笔投入于农业基础设施和农业现代化中，以农业为基础带动小城镇转型，成为了工业薄弱、农业有基础的县域发展的代表性主体。
长期以来，光泽县在财政农业支出上倚重农业，投资农业基础设施，农田水利等基本农田的改造。同时，用财政农业资金扶持成立了一批以福建圣农集团为

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代表的规模农业企业。“规模以上”农业企业总产值不断增长，其中轻工业的发展略高于重工业的发展，随着农业工业化的快速发展，由农业产业所带来的农民增收更为明显。近年来，随着财政农业支出的进一步增长，光泽县不但成为了国家商品粮食基地县，福建省圣农集团还入选农业产业化国家级龙头企业，在县域经济发展和农业产业发展中灌输“三农为本”的光泽模式，证明了县域经济的竞争也可以摆脱工业化的恶性比较，财政农业支出也可以带动县域经济的新跨越。

2、以上海所辖县为代表的工业反哺农业财政型农业支出模式

(1)基本情况：工业化发展的成果反哺农业需求
工业经济的发展史揭示了一个不可忽视的现象：伴随着一国由传统农业向现代工业社会的转变，各国政府普遍都会实施农业保护政策。日本于20世纪50、60年代之际实现了农产品保护政策，韩国也于60年代末开始实施农业保护政策。当前中国经济发展的水平大致相当于日本、韩国转型时期的水平，尤其是上海、北京、深圳等地的经济发展水平已经达到甚至超过一般发达国家的经济发展水平，这些地区在其财政农业支出上不可避免地会向世界发达地区或富裕地区对农业保护的政策方式靠近，以财政支出直补等形式直观地扶持农业的发展，以达到稳定农村的目的。
上海作为中国的第一大城市，世界第八大城市，有超过2000万人口居住和生活在上海及其附近地区。随着上海城市经济的发展，上海已成为我国乃至全世界重要的金融、贸易、科技和信息中心，更是一个国际文化交流和融合的地方。上海市十三届人大五次会议上，《关于上海市2011年国民经济和社会发展计划执行情况与2012年国民经济社会发展计划草案的报告》显示，上海全市生产总值为1.9万亿左右，上海市2011年生产总值增幅在8％以上。同时，上海市市政府已经逐步依托特大城市综合优势，加大工业反哺农业、城市支持农村的改革力度，全面提升农村发展水平。上海市周边的所辖县正在进一步深化农村改革，加强农村集体资金的管理，加快农村集体经济组织产权改革，推动农村土地承包经营、土地流转等多种土地利用方式，积极推进农村集体建设用地有偿使用和流转。上海利用其独特的强财政支持使其财政农业支出不断支撑农业现代化和产业化，是典型的工业反哺农业的范例。
(2)典型方式：财政农业支出通过多种形式实现反哺
根据《上海市2004、2005年农业补贴政策执行情况汇报》显示，上海市在粮食直补、良种补贴、农田地力建设补贴、农机具购置补贴、设施种粮建设补贴、秋粮收购补贴、新型农民科技培训等八个方面实现了对农民的直接补贴。2011年成立涉农资金监管平台，使财政农业支出资金用于的农业补贴已率先上网公示，村民可就近在“农民一点通”机上查询，或上浦东农业网查询相关的农业补贴情况。上海市第十三届人民代表大会第五次会议，上海市市长韩正在政府工作报告中指出，上海将从全市土地出让收益中提取10％优先用于农田水利建设，还将建立高产良田1000公顷，设施农田533公顷，标准化养殖场45个，创建35个蔬菜标准。这种将城市土地资金用于财政农业支出的形式，实现了工业反哺农业的目的，使农村有机会同等的享用上海市社会主义市场经济发展取得的成果，逐步实现发展公平、共同富裕。在农业基础设施建设方面，上海预计将完善9000公顷设施粮田和菜田的灌排设施，推进300公里中小河道整治，解决4万户农村农民生活污水处理设施改造，基本实现郊区的集约化供水，提高水质的达标新标准；继续推进农村路桥建设和农场职工旧住房改造项目，完成100个村庄改造，实现公共交通的“村村通”；在义务教育方面，上海将结合现有人口分布情况，完善农村义务教育学校和幼儿园、村卫生院配置；实现郊区农民就业的转移流通，预计将新增非农就业岗位10万个；积极发展农民专业合作社，扶持家庭农场和农业龙头企业，挖掘农业增收潜力。上海市推进农业发展，是以其强财政实力作为后盾的，也是当前我国绝大多数地区无法复制的做法，但作为一种代表性模式应是未来较发达地区可以学习的典范。

3、以福建省长乐市为代表的渐进型财政农业支出模式

(1)基本情况：城镇化转型需要工农业并重
福建省长乐市是福州市下辖县级市，近年来连续入选全国经济百强县。长乐市在二十世纪九十年代建市以前，在早期经济发展进程中农业为其县域经济的发展注入了主要动力，是长乐经济的基础。1950年后，全县范围进行大规模的土地改革，从根本上改变农村的生产关系，农业生产得到迅速恢复发展。1956年，长乐成为全国13个首批粮食亩产千斤县之一。2008年全市农林牧渔总产值43.49亿元，比1978年增长22.77倍。改革开放以来，有着较好农业基础的长乐市，早期农业积累的财政资金被优先配置到工业化中，由于政绩需要等多重因素，增长优先目标驱使县级政府把工业部门和城镇经济放在优先的位置，通过发展工业来增加税源，或者通过出售农村土地获得发展资金。在有限的资金约束下，地方政府追求上项目、办工厂、做大城镇，把有限的资金投向非农领域，无疑造成了财政农业支出资金的外流。政府在财政支出的选择上，片面重视工业化发展忽视农业化转型，扭曲了现有农业转型的关键时刻，带来了城市化、工业化对农村资本的急剧掠夺，带来了诸多的城市化问题，城乡差距拉大、农民率高等。长乐市近几年来已经充分意识到这一问题的严重性，通过财政农业支出的调整来实现工业和农业的重新配置，强化农业在经济发展中的稳定作用，将工业发展和农业发展并驾齐驱，协同发展。
(2)典型方式：县级财政农业支出来源多样化、支出合理化
作为全国百强县的长乐市有着较为雄厚的财政资源，而其县级市的政治地位也为其凝聚更多的社会资源和政治资源，长乐市充分利用这些优势，吸引上级农业、林业、渔业等部门的专项财政资金投入，充实其财政农业支出。长乐市政府充分利用自身在行政管理系统的内部积蓄，制

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定符合县域本身特色的农业发展路径，可以吸引上级财政的支持，减轻本级财政农业支出的压力。另一方面，长乐市利用其外侨多、返乡投资者多的社会优势，在政策上导向性地将民间资金引入农业产业中，通过财政农业支出奖励的方式利用有限的农业财政资金使农业投入翻倍增长，呈现“以奖引投资”的乘数效应。长乐市还将农业科研作为亮点来发展，发展市郊农业、农业旅游等新型农业产业，利用有限财政支出追求农业高效益。