地方政府融资大平台信用指标体系构建

摘要：从地方政府融资平台的信用来源出发，以地方政府和地方政府融资平台为评价对象，以地方政府信用、地方政府融资平台运营能力信用和地方政府融资平台集团公司化运营信用三方面为基础，构建了地方政府大平台的信用评价指标体系。
关键词：信用评价；指标体系；地方政府；融资平台；集团化
文章编号：1003-4625(2012)02-0034-04　：A

一、“地方政府融资大平台”含义诠释

2009年下半年开始，市场流传消息称，国家发改委将只允许一个城市只能有一个平台发债，每次发行不能超过20亿元，大部分都在5亿元到10多亿元之间，每年只能发行一次；主体信用评级不低于AA－等。这个被认为是城投债噩梦的传言最终没有成为现实，却为地方政府融资平台公司的信用评级提供了非常好的思路。银行大可转换程序，效仿以地方政府为单位，无论地方政府搭建了多少融资平台公司，一律将其归口到地方政府名下，将其定义为地方政府这个“母公司”的“子公司”，即一个地方政府一个融资平台公司。至此，融资平台公司的数量便从原先的8000多个缩减到与地方政府数量相同的314个，其中省级32个(港澳台除外)，地市级282个。融资平台公司作为企业法人并没有太大的争议，而将地方定性为“母公司”的依据来源于公司法中对纯粹型控股公司的认定。控制其他公司的股份并对被控制的公司进行业务指导与协调、推荐或委派董事参与决策和经营管理，自身不再进行具体商业活动的是纯粹型控股公司，如我国国务院专门批准设立的国有资产经营管理公司，又如美国百事可乐集团公司在中国上海设立的百事(中国)投资有限公司等。
所谓地方政府融资平台(下称“融资平台”)实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府作为各融资平台公司的发起人和实际拥有者，对融资平台公司拥有百分之百的控股权，全面主导其运作方式、组织任命和发展规划等。所以，从某种意义上来说，融资平台可以被看做是融资平台公司的有机集合体，其资金盈亏作为地方政府财政收支的补充，为地方政府发行债券提供了有力的担保。
本文在充分考虑地方政府在融资平台建立和发展过程中的地位和作用后，提出了“地方政府融资大平台”(下称“融资大平台”)的概念：以地方政府为首，由地方政府和其名下所有融资平台公司组成的融资平台。融资大平台集合了地方政府旗下融资平台所有的属性，在某种程度上可以代表地方政府除财政收支以外的经济实力。

二、融资大平台运营模式分析

从上述含义可以看出，融资大平台是由地方政府和各融资平台公司所组成。但是，由于地方基础设施的类别繁杂，且归属不同的行业和部门，融资平台公司的种类也千差万别。所以，以地方政府为首的融资大平台的运营模式具有比较明显的国有集团公司的倾向，具体表现在以下几个方面：
从组织体系上看，融资大平台采用一种与集团公司相似的母子关系的垂直结构，即被视作母公司的地方政府处于核心地位，垂直向下控制旗下的处于子公司地位的各平台公司。融资平台公司作为由地方政府一手创建的子公司，其人员任命、组织结构和运作方向完全听从地方政府的行政命令，所以二者存在天然的血缘关系，联系密切，组织结构稳固。
从组织职能上看，对比地方组织法和中国证监会2006年修订的《上市公司章程指引》的相关条款可以看出，融资大平台与集团公司各机构在体系运转过程中拥有着类似的组织职能。例如：集团公司的股东大会和地方人民代表大会均作为各自体系中的“主脑”而存在的，对各自体系的发展拥有绝对控制权：二者有权决定各自体系的方针政策，并监督其政策、决定的执行；有权决定所辖单位和下级单位的主要人事任免，对财务的使用具有决定权；有权听取、审批所辖重要部门的工作报告；有权变更、撤销所辖部门所做出的决定。所以，这也决定了两个体系的管理层都要受它们监督，对它们负责，是二者的最高权力机构。
从产权关系上看，融资平台公司基本上是地方政府主要通过以财政为担保，从金融机构借贷融资而组建的政府独资的城投公司或类型的公司平台经营。所以这样认为：与集团公司对合资子公司的产权关系一样，地方政府对融资平台公司和融资平台拥有全部产权，即有对融资大平台的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等。与之相对应的，地方政府与融资大平台的关系还表现在领导与被领导、监督与被监督的关系。
通过上面的分析不难发现，融资大平台在运作模式上与企业集团公司存在诸多相似点，虽然这些相似点还存在许多理论不足和众多争议，但不可否认二者确实具有一定的可比性。从这个角度来说，融资大平台的整体运作模式非常接近多元化的国有集团公司，这为从整体上评价融资平台的信用评价思路提供了理论依据。

三、融资大平台信用指标体系的构建

本文从集团公司化运作的角度出发，绘制了地方政府、融资平台和

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融资大平台三者的结构关系图。
如图l所示，地方政府和融资平台共同组成融资大平台，融资大平台的经济表现形式便是地方国有集团公司，而地方国有集团公司在行政上表现为融资大平台，二者实质上是等同的关系。基于上述分析，本文认为融资大平台的信用主要来源于三个方面：一是作为集团核心的地方政府的信用，二是融资平台的信用，三是融资大平台集团公司化的信用。本文将分别构建三大方面的指标体系，最后通过整合，以达到构建融资大平台的信用评价指标体系的目的。

(一)地方政府信用评价指标

融资大平台的信用评价的首要评价对象当属地方政府。正如董辅初所言：政府信用问题对整个社会信用具有引导作用，信用制度和信用体系建设应当从政府做起。国际上对地方政府的信用评价实践比较丰富，以比较成熟的美国发行市政债券为例，美国专业评级机构对一般责任债券进行评级时，主要考虑发行人即发债地方政府的以下四点：1.发行人总的债务结构；2.发行人坚持稳健预算政府的能力和行政纪律；3.发行人的税收收入与其他收入的构成以及有关税收的征得率和地方预算对特定收入的依赖程度；

4.发行人所处的整体社会经济环境。

总结美国的经验，前三点主要涉及地方政府的财政实力和行政能力，第四点则是地方政府所处的社会经济环境。本文大致赞同这种评价思路，但是根据文章需要将社会经济环境置入融资大平台的评价对象内。所以，本文将地方政府信用的一级指标定为行政职能和财政实力，并据此构建了地方政府信用评价的指标体系(表1)。

1.行政职能。

行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督，以司法机关等国家强制力为后盾；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响着其他国家职能的实现程度。在这里，行政职能主要包括行政效能、社会管理和市场监管三个方面。行政效能是指地方政府在履行政府职能时，以最少的行政资源投入实现行政目标，达成资源最优配置的能力。社会管理是指由地方政府对不属于政治、经济和文化管理范畴的公共事务进行的专门管理。它的主要任务是为公众创造一个安全、稳定、公正、和谐的社会环境，保障公民的生活，增强公众对社会的信任感和归属感。市场监管是指政府规范市场行为，维护市场秩序，保护公民、法人和其他经济组织的合法权益，保证市场经济的良性发展的能力。

2.财政实力。

对地方政府财政实力的分析主要是因为地方政府和融资大平台的特殊关系，地方财政状况的好坏直接影响到各融资平台公司的债务偿还，以及那些以政府支持为主要收入来源的融资平台公司的经营状况，进而影响到它们如期还款的能力。
国内外的相关理论研究成果和主要实践普遍将地方政府的经济实力看做信用评级的主要因素，其中国家发改委投资研究所的杨萍研究员则认为主要因素应包括：地方政府税收的稳定性和其他收入来源；地方政府履行财务的承诺，特别是不利环境下的履约记录；当地居民的经济和社会特征；地方政府的债务构成和财务运行状况(包括收入来源、支出需求、可用的有保证的量)。本文赞同杨萍的观点，考虑到相关指标在本文中的分布情况，本文认为政府财政实力主要应包括以下两个方面：财政收支水平和政府债务水平。财政收支水平代表地方政府的经济实力，是评价地方政府资信状况最重要的指标。财政收支的健康状况的好坏直接影响地方财政在未来的支出水平，包括对社会民生和基础设施的投入，也包括对地方融资平台直接或间接的资金支持。对地方政府债务水平分析的价值主要体现在，当地方政府债务集中暴发时，政府债务水平会直接冲击地方财政的健康状况，进而影响当地的经济发展。另一方面，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，试行资本金制度的经营性投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。再加上社会保障基金所拥有的优先偿付权，迫使地方政府必须无条件地优先解决这些债务问题。

(二)地方政府融资平台运营能力信用评价指标

融资平台作为地方政府除财政收入外最重要的资金来源，它的财务状况关乎地方基础设施建设和社会公益怎么写作，关乎地方政府发债的资金保障，而它的财务状况取决于它的运营能力。因此，本文将融资平台的信用评价限定为它作为企业的运营能力。运营能力是企业绩效评价的一个重要内容，同样的条件下，资产的运营速度越快，一定时期内最终产生的总收益就会越大，考核企业的资产运营能力

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，可以对企业总体经营活动效率有比较全面的认识。
参照国内相关实践，融资平台的运营能力主要体现在其作为企业的财务比率。它可以从一个侧面和在一定程度上反映企业的财务状况，但财务状况是企业经营策略、内部外部条件等多种因素决定的，因此不能孤立地、绝对化地使用某一财务比率。一般情况下，财务比率的指标可分为盈利能力、偿债能力和营运能力三个方面，本文据此构建了地方政府融资平台运营能力信用评价的指标体系(表2)。盈利能力是指企业赚取利润的能力，通常表现为一定时期内企业收益的大小和收益水平的高低。通过对盈利能力的分析，可以发现企业在经营管理环节出现的问题，保障企业的健康运营。偿债能力是指企业偿还其短期债务和长期债务的能力。企业的偿债能力是其健康发展的关键，是企业财务状况和经营能力的重要标志。营运能力是指企业资产的营运效率，它反映了企业对经济资源管理、运用的效率高低。企业资金周转越快，流动性越高，企业的偿债能力越强，资产获取利润的速度就越快。

(三)地方政府融资大平台集团公司化信用评价指标

由地方政府和融资平台所组成的整体性架构拥有集团公司化的运作方式，这也就为它的集团公司化的评价思路提供了理论依据。本文据此构建了以区域经济环境和集团化经营为一级指标的地方融资平台集团公司化的指标体系(表3)。

1.区域经济环境

区域经济环境的好坏直接影响地方政府的财政收入水平和融资大平台的收入水平，间接影响对融资大平台的信用评价。对区域经济环境的评价指标主要包括经济基础和经济发展水平。经济基础是融资平台集团化的运作所强烈依赖的根本，丰富的资源禀赋和完善的基础设施可以为融资平台的发展带来成本优势和后续动力。经济发展水平主要是指本地区的经济问题和经济活跃程度，它以数据真实反映本地区的经济发展现状，尤其是为公众提供当前社会经济健康度的数字版图，为政府制定政策法规提供依据，也是对外来投资商最直接的参考。

2.集团化运营

融资大平台集团化的运作模式突出了地方政府和融资平台结成多元化的国有集团公司性质的整体后所具备的竞争优势，它主要是从整体的角度考察融资大平台的市场竞争力，包括核心竞争力和集团管控力。核心竞争力是指地方政府融资平台集团化运作模式赖以生存和发展的关键要素，它的特殊性还在于社会上其他企业所无法模仿或难以匹敌的竞争优势。集团管控力是指地方政府对融资平台的管理控制能力，它的重点在于促进融资大平台内部协同效应发挥的内部资源整合，以及作为保障协同效应实现的规范治理和有效管控。

(四)地方政府融资大平台信用评价的四级指标体系

有关地方政府信用、地方政府融资平台运营信用和地方政府融资平台集团公司化的信用评价指标体系已完成构建。在构建指标体系时，本文已经考虑各指标存在的重合和对抗的可能性，初步排除了相关的干扰因素，并以此为基础构建了关于地方政府融资大平台信用评价的四级指标体系(表4)。

四、结束语

本文对地方政府融资平台的信用评价指标体系的研究着眼于地方政府和融资平台二者构架的特殊组织结构，以分别通过将地方政府、融资平台运营能力和融资大平台集团公司化三者的信用评价分析有机整合为依据，构建了地方政府融资大平台的信用评价指标体系。本文的目的是希望通过此指标体系指导对地方政府和地方政府融资平台以及地方政府债券的信用评价实践，并促使加强对自身信用建设的自觉性，创建一个良性循环的市场经济信用氛围。
(责任编辑：贾伟)