非法占用农用地犯罪司法认定与其反映出法治问题

摘 要：非法占用农用地罪是国家土地政策在《刑法》上的直接体现，它表达了特定历史阶段和社会环境下国家意志对农用地使用最有力的指引和控制，能够最直接和真实地反映出作为第一产业的农业和依附于土地之上的农民的生存状况。就法律适用而言，本罪在犯罪数额、共同犯罪、追诉时效等方面的争议亟待厘清；就农用地保护而言，需对涉案群体的利益诉求做进一步关注，对社会发展及其造就的法治环境做深入的分析研究，非法占用农用地罪的立法困境，有效解决农村土地问题。
关键词：非法占用农用地罪；法律适用；法治
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作为“为了达到某种社会控制的目的而规定的”法定犯［1］，非法占用农用地罪是国家土地政策在刑法上的直接体现，它表达了特定历史阶段和社会环境下国家意志对农用地使用最有力的指引和控制，能够最直接和真实地反映出作为第一产业的农业和依附于土地之上的农民的生存状况。如果这一犯罪的数量迅速增长或集中表现出某一固定的特点，那么，就应当认真考虑现有政策是否出现了偏差，农业和农民是否已经被社会抛弃或边缘化，法律赖以存在的法治环境是否需要重新认识。本文以重庆市某基层检察院近三年来的非法占用农用地犯罪案件为样本，分析非法占用农用地犯罪的发展趋势，并关注、研究其中反映出农用地制度面临的具体问题、产生的原因及应对措施。

一、非法占用农用地犯罪的特点和趋势

以重庆市某基层检察院近三年来的非法占用农用地犯罪案件为样本，自2009年至今，该院共受理非法占用农用地罪案件11件，具体情况见下表：
从以上统计可以看出，虽然涉案土地数量逐年减少，但是案件件数逐年上升，涉案人数迅速增加，非法占用农用地的行为尚未得到有效控制。
从案件材料反映的情况看，这11件案件全部由村委领导代表出租土地的农户与承租方签订土地租用合同。这是近三年来该院受理非法占用农用地犯罪案件的一个共同特点，即农户集体委托村委代为管理土地租用事宜，由村委出面与土地承租方签订土地租用合同。这表明，非法占用农用地的行为已逐渐形成较为固定的作案模式。同时，上述11件案件的土地承租方除2010年有1件为小型房地产开发商外，其他的都是小工厂负责人。涉案土地除2010年1件用于建设商品房外，其他均用于建设厂房。
以上表明，非法占用农用地犯罪主要有以下特点：第一，在发案趋势上，呈现出案件数量迅速增长的态势；第二，在作案方式上，采取由村委代表农户统一签订土地出租协议的方式；第三，在责任追究上，大多数农户因出租土地数量未达定罪标准不构成犯罪，代为签订协议的村委负责人被追诉；第

四、在行政管理手段的运用上，相关行政部门执法不严，发现问题后未依法处理。

二、非法占用农用地犯罪法律适用问题

关于非法占用农用地罪，我国

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《刑法》第342条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。由于此条规定忽略了草地、林地等农用地的保护，因此2001年8月31日生效的《刑法修正案（二）》又将其修正为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
在适用《刑法》第342条时，有以下几方面需要注意：

(一)罪状的确定

本条文规定的罪状没有完全叙明，属于空白罪状，需要相关法规进一步明确［2］。主要包括《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等。依我国《土地管理法》第74条规定：占用耕地建窑、建坟，或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，只要不按规定的用途使用耕地，不管是否拥有使用权，都可能构成非法占用土地。在该院受理的案件中，常常有犯罪嫌疑人不能理解这一点，例如，村委领导或小工厂主会往往提出辩解，称自己对土地的使用是得到了村民许可，因而不是非法占用农用地。

(二)主体与主观

本罪的主体既包括自然人也包括单位。从该院2011年受理的8起案件来看，土地承租方主要是一些小企业。这些小企业通常只有1-3名股东，有些小企业的股东甚至就是夫妻关系。从单位犯罪理论来讲，单位的主要负责人和直接责任人都应成为追诉对象，也就是说，这些小企业的法定代表人和直接参与联系非法占用农用地行为的责任人都应被追究责任。但在该院的案件中，机关一般只追究一名主要负责人或直接责任人，这主要是考虑到打击面不宜太大。在一起案件中，该企业的法定代表人是妻子，但企业经营完全由丈夫在负责，机关最后认定了妻子为主要负责人，没有追究丈夫的责任。
本罪的主观方面只能是故意，且必须是直接故意［3］。故意包含了两个方面的因素，一是认知因素，二是意志因素。认知因素是指行为人能够认识到自己的行为可能或者必然导致某种后果，意志因素是指行为人追求、放任或者反对这种后果的发生。要构成本罪，首先要求行为人认识到自己所占用的土地属于农用地；其次要求行为人必须认识到自己的行为必然导致破坏农用地的后果。如果行为人只认识到自己的行为可能破坏农用地，那么只可能涉及意外事件或者过失行为，并不构成本罪。例如，某建筑企业占用农用地临时堆放建筑材料，由于暴雨导致建筑材料凝结土地硬化，这就不能构成本罪。最后，要求行为人对于破坏农用地的后果持积极追求态度。所谓破坏农用地，主要是改变了土地的用途，而且改变之后几乎不可恢复（经济学上讲是成本过高），行为人在追求土地的其他用途时就等同于是在追求破坏土地的农业用途。

(三)客体与客观

本罪侵犯的客体是国家对农用地的管理秩序，因此，罪与非罪、此罪与彼罪的划分都与国家规定的农用地管理秩序有关。在客观行为方面，本罪主要表现为两个方面，一是实施了非法占用农用地的行为，二是达到了一定程度的危害后果。 需要注意的是，如果行为人并没有占用农用地，但是自身行为间接导致农用地被破坏时并不构成本罪。如，某化工厂随意向沟渠中倾倒工业废水，导致周边的农用地丧失农业用途，此时不应追究该化工厂的非法占用农用地罪的刑事责任，但有可能构成重大环境污染事故罪。因此，是否以实际行为直接占用农用地，是区分本罪与他罪的一个重要标准。这也印证了前文对本罪主观方面只能是直接故意的判断。
本罪的危害后果首先表现在定罪量刑时占用或破坏农用地的数量标准。2006年6月16日生效的最高人民法院《关于审理土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条第一项规定：非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上；同时也表现在破坏农用地程度上的限制。上述条文第二项规定：非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见，对于非法占用的农田必须被破坏才能成立本罪。如果占用了数量较大的农用地，但却没有造成大量破坏，则不宜认定为犯罪。例如，某人非法占用了基本农田7亩，只在该农田上修建了临时建筑，还没有造成该农田的严重破坏的则不能认定为犯罪。

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法治是规则之治，它的基本原则之一就是法律面前人人平等，这意味着法治追求的是法律在适用时最大限度的普遍性与同一性。在同一法治时空内，地不分南北，人不分老幼，都应当依法行事。但是，时间与空间不是抽象的存在，它具体地影响着我们的生存和生活，而且对于每个人的意义是不一样的，至少从生存的成本上讲是不一样的。但法律不可能因人而变，它只能检测定时间和空间对每个人都是一样的，这就导致在另一时间段或别处空间适用的法律在此时此地却成为影响人们生存的桎梏。这样的结果是必然导致某些人要为生计“生活在别处”（恰如米兰·昆德拉的同名小说所隐喻的）。事实正如我们所见，非法占用农用地罪案件一般都发生在城

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市周边的一些村子里面，犯案的通常是一些小企业经营者。因为，城市里或者政府划定的工业园区内的生存成本高昂，根本没有这样的小企业的生存空间。他们只能转向村庄，但是法律没有为他们在村庄的生存提供条件，迎接他们的是严格的农村土地流转政策。那么，这些小企业经营者为什么还要铤而走险，冒着身陷囹圄的危险在村庄里面落脚呢？这也是因为利益的驱动。这一现象是法治的时空维度将他们抛弃，他们不得不在法律的角落冒险开辟自身生存时空维度的结果。

(三)法不责众与村长的悲剧

一人谓之犯法，法必严惩不怠，但众人犯法时，法律却需要慎重行使。法不责众是法律不得不面对的现实。但是“犯罪”已然发生了，总得有人承担责任。在该院的这些案件中，承担责任的就是那些企业主和村委负责人。至于那些把土地租出去并收取租金的村民，却因土地数量不够不会被追究刑事责任，甚而不会被追究行政责任。实际上，出租土地的村民是符合共犯的标准的，这在上文论述共同犯罪问题时已经提及。而具体负责的村长，却没有这么“幸运”，被司法机关毫不犹豫地认定为共同犯罪。从法理上讲，村长作为和每个企业签订土地出让协议的人，应当对所有的非法占用农地行为负责，司法机关将其追捕并无过错。但是，考虑到是他背后的村民“逼”他成立土地托管中心，找企业来投资的，甚至有些没有及时加入土地托管中心的村民还找到他，强烈要求加入；而且，他确实认为这是在为村民做好事，而且是在村民的鼓动和支持下才做出这样的“好事”，由其承担刑事责任，虽合法却不禁浮现悲剧色彩。

(四)相关部门的渎职行为

非法占用农用地罪是犯罪行为比较易于发现和认定的“显罪”，一般来讲，相关部门都可以很轻松地发现此类犯罪，但事实上相关部门对此类犯罪行为的发生大多视而不见，持纵容态度，这自然就引出相关部门渎职的问题。从该院的这些案件可以看出，如果相关部门能够及时发现并制止非法占用农用地的行为，那么事情可能不至于发展到犯罪的地步。而且，相关部门的渎职行为可能向社会发出了一个错误的信号，就是政府默认了这些行为的“合法性”，这成了违法行为的一种变相鼓励。当然。相关部门的这种渎职其实也是为自身利益计，也是利益驱动的结果。
考虑到地域广大、人口众多、地区之间和城乡之间经济文化差异巨大的基本国情，以及尚未完善的法律体系，在我国出现类似非法占用农用地罪这样“个体谋求生存”与法律宏观调控之间的尖锐冲突也是在所难免。况且在这个信息快速传递的时代，法律的任何困惑都将迅速展显甚至被有意无意地夸张扩大，并因而影响社会发展。本次调研报告的目的，就是希望能够对非法占用农用地罪进行比较深入的剖析，为司法实践提供一些参考；同时，尝试站在法律之外，在较为宏观的层面观察我们的社会与法律之间的关系，以期更深刻地理解我国的法治环境，并将之反馈于法律。
参考文献：
［1］ 张明楷.刑法学［M］.2版.北京：法律出版社，2003：115.
［2］ 王瑞君.空白罪状研究——以司法分析为视角［J］.法学论坛，2008，（4）：74-81.
［3］ 孟庆华.非法占用农用地罪若干适用问题研究［J］.山东农业大学学报，2005，（2）：73.
［4］ 张伟.数额犯若干问题研究［J］.中国刑事法杂志，2010，（3）：51-57.
［5］ 杜文俊，陈洪兵.即成犯、状态犯、继续犯的理论分解和评价［J］.东方法学，2011，（1）：35-45.
［6］ 顾兆农.如何守住耕地红线［N］.人民日报，2007-04-17.