失灵保障房供给中政府失灵生

[摘 要]目前我国在保障房供给中，政府的干预并没有达到预期目标，存在一定程度的政府失灵。主要包括政府政策低效、政府机构的低效和决策的低效。保障性安居工程是推动科学发展、加快转变经济发展方式的重大实践，必须对保障房供给中的政府失灵现象加以改进。
[关键词]保障房 供给 政府失灵
20世纪60年代以来，西方国家普遍出现的“滞胀”，政府职能扩张和规模膨胀所导致的财政、管理和信任危机，推动了学术界对政府失灵的关注。所谓政府失灵，是指公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等致使公共产品利用效率降低。主要包括政府政策的低效、政府机构的低效和政府决策的低效。布坎南认为，公共决策失效、政府的内部性和寻租行为等导致了政府失败。
我国住房保障体系变革，也经历了一个不断发展的过程，住房制度改革以来，我国的住房保障体系初步确立；2007年以来，保障性住房政策力度加强；2010年以来，通过建立地方政府问责机制、扩大保障性用地供给等，开始将政策侧重点转移到执行层面。大力加强保障房建设也被写入了“十二五”规划，提出要在“十二五”期间完成3600万套保障性住房建设的任务，使我国城镇居民住房保障覆盖率达到 20%左右。然而，目前保障房供给中存在总量短缺、总体质量不高，供求结构不合理、层次和优化度低等问题，政府的干预并没有达到预期目标，存在一定程度的政府失灵。

一、保障房供给中的政策低效

政府政策的低效率，即公共决策失误，是指政府干预经济活动达不到预期目标或者政府干预虽达到了预期目标但成本高昂。主要表现为缺乏顶层设计和长效制度安排。
在国家层面缺乏完整的顶层设计，总体定位不清。10多年来，我国在住房制度改革过程中没有形成系统的保障房政策体系。由于我们采取的是边探索、边建设的方式，因而在保障对象、保障类型、运行机制等方面仍然有一些亟待改进的地方。保障房工程启动以来，没有政策实施细则来明确保障房的适用对象、申请办法、违规处理机制等。政府对保障房工程的总结大多集中在开工多少套、完工多少套，大量出现重数字、不重品质，重建设进度、忽视分配政策等现象。
住房保障既要明确为谁建、由谁建的问题，又要对其目标进行基本定位。在此基础上，再考虑如何建、如何分和如何管等问题。目前，在投资机制、分配机制、运营机制上缺乏完整、清晰的长期设计。各种制度内容以文件政策为载体，尽管已经出台了指导意见，但缺乏法律的严肃性和可持续性。

(二)政策目标定位模糊，收益对象异化。

谁是保障房的供应对象、以何形式保障、要保障到何种程度，这些基本问题一直是模糊的。政策的整体目标比较宽泛，容易使发展重点失焦。由于目标对象特征模糊、潜在规模无法估测，就无法制定有针对性的运作机制。对保障性住房的范围界定不明确，导致了“搭便车”现象，影响了保障房供给的公平与效率。保障性住房仍然以满足城市户籍人口的住房需求为主，供需矛盾突出。按照2007年国务院24号文，经济适用房为面向低收入住房困难家庭。但由于经济适用房具有产权，在很多城市的实际执行中，经适房成为中高收入甚至是高收入群体获取政策红利的工具，而低收入阶层并没有获得应有的保障。廉租房的保障对象主要是具有当地城市户籍的双困难户家庭，覆盖面过窄。部分城市设定的公租房保障对象除了低收入群体，还包括公务员、高级人才等，兼有解决劳动力流失、引进人才等目的。

(三)现行的保障房制度没有清晰地界定政府的责任。

首先，和地方政府在住房保障事权和支出责任划分上缺乏明确的职责界定。政府在保障房的财政支出责任上存在软约束，实际支出规模很小，地方政府对保障房建设和供应的积极性不高、投入不足，住房保障建设缓慢。其次，我国对政府责任（包括但不只是住房保障）的规定大多是笼统而模糊的，只有概念意义上的责任而没有具体的“质”和“量”的规定，政府履行责任的程度是量力而行，也就是视财力而定，没有制度化的预算保证。相关法律制度缺陷也使得地方政府违规成本低，当前政府对地方政府“消极怠工”的监督成本高，而约束成效有限。

二、保障房供给中政府机构的低效

政府工作机构公共政策的正确实施、有效的执行、顺畅的沟通、完善的监督，对于公共政策的实施和执行具有非常重要的意义。目前，地方政府缺乏应有的动力机制和约束机制，在保障房供给中容易产生选择性实现、决策延误、监控无作为、管理制度缺失、可持续性不足等问题，导致资源配置效率低下，影响政策效果。

(一)财政投入不足，地方政府缺乏长效的资金支持机制。

分税制改革后，地方政府财力与事权不匹配。同时，经济上的分权使得地方政府自利性凸显，积极寻找预算外收入。目前的绩效评估机制过度强调经济指标，激发了地方政府的投资偏好，限制了保障房供给水平。目前以土地出让净收益作为主要资金来源的方式与保障性住房需要的长期稳定资金来源不匹配。近年来，国家加大了对房地产市场的调控力度，土地出让金受到较大影响，具有不确定性。建设保障房，需要地方划拨土地，这会减少土地出让收入和土地相关的税收；另一方面，还要使用部分预算内收入来建设。面对保障性住房建设的加速，财政投入不足成为了保障房制度的短板。

(二)保障房质量问题频现

近两年，各地的保障性住房却频曝墙体开裂、楼板漏水，等问题。一些省份，部分保障性住房被查出存在质量不高、使用“瘦身钢筋”、安全隐患较多、材料报验和工序验收把关不严、项目管理人员不到位等问题。其后果轻则影响业主的居住环境和舒适度，重则改变房体的抗震级别。出现这

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一问题，一方面是成本涨工期紧，增加质量风险。为了片面的追求经济利益，就会通过偷工减料来节省成本、缩短工期。一味强调进度，尤其是在不少地方政府建设资金不足、积极性不高的情况下，将引发进度冲动，难免埋下质量隐患。二是项目建设管理不到位。根据审计署2012年7月18日发布的2011年城镇保障性安居工程审计结果，占抽查项目38.13%的项目在勘察、设计、施工、监理和招投标等环节未严格执行基本建设程序。2.14%的项目存在质量监督检查不到位、施工不符合设计规范、被违规转分包或发包给不具备相应资质的施工企业或个人等问题，个别项目已出现明显质量问题。

(三)保障房建设土地供给不足

不仅财政有压力，用地不足更是重要的制约因素。第一，受18亿亩耕地红线的限制，新增建设用地的总量有限。而地方政府处于对GDP和财政收入的考虑，新增建设用地的安排多向工业等项目倾斜，用于保障房的用地指标不足。第二，目前我国正处于城市化加速进程中，城市规模不断扩大，建设用地征收困难，土地供应日趋紧张，既要保持一定的商业用地以满足居民的住房需求，又要提供一定量的工业用地和基础建设用地，这样，能提供给保障性住房的土地相对较少。为寻求自身利益最大化，地方政府的选择就是不提供或少提供保障房用地。2010 年全国30 个省区市的保障房实际供地量仅为年初计划的 6

5. 2%。

(四)监管执行落实难，配套机制不完备

随着工作的逐步推进，许多后续管理上的问题开始暴露出来，尤其是在监管机制方面，还有大量制度建设工作需要跟进。首先，重视准入环节，忽视退出机制，保障房的使用几乎是“终身制”。目前各地退出机制主要采取经济调整手段，效果有限。因此，造成了既得利益和福利固化，使得相当一部分住房保障资源未能滚动使用在最需要的人身上，导致资源配置效率低下。其次，分配和后续管理不够严格。存在收入财产超标、重复享受保障待遇、应退出未退出住房保障、保障性住房被作为商品房对外销售或被挪作他用等问题。另外，部门间信息共享机制未建立。住房保障的进入资格、保障方式、补助金额和退出条件的设定和审核需要个人信用体系和家庭收入、财产档案的支持。但是，目前有关家庭情况调查指标的设置还存在很多漏洞，如只重视家庭收入状况而忽略财富积累状况等，对被保障对象的家庭收入、财产变动跟踪制度也尚待建立和完善。

(五)资金筹集和管理不够规范。

根据审计署 2011年城镇保障性安居工程的审计结果，一是未足额提取或安排保障性安居工程资金。66个市县中，有36个市县少提取或少安排工程资金53.14亿元，占应提取或安排总额的14%。二是相关优惠政策未完全落实。为降低建设成本，国家对保障房项目实行免收各种行政事业性收费和政府性基金、下浮建设贷款利率等政策支持。审计结果显示，有19个单位违规收取行政事业性收费和政府性基金8941.78万元，49个项目的6.75亿元银行贷款未按规定享受优惠利率。三是未按规定拨付、使用或管理专项资金。审计结果显示，有29个单位违规拨付或滞留保障性安居工程资金23.33亿元；22个单位将29.55亿元工程资金用于非保障性住房建设、公司注册资本验资和市政工程建设等①。

三、保障房供给中的决策低效

首先，决策过程的低效。目前，地方政府对如何利用保障房，因为没有上级的相应考核而没有给予足够的重视，导致在决策中对保障房的布局没有规划统筹，项目没有经充分的科学评估和市场调研就匆匆上马。决策的低效导致在执行中出现偏差和异化，供给与实际需求之间存在较大出入。目前地方政府提供的保障房房源比较偏僻，周边的交通、购物、教育、医疗等生活配套设施并不完备。目前出现的保障房供需失衡的现象说明，如果不完善保障房相应的配套设施，将会出现大量闲置现象，造成极大的资源浪费。
其次，决策中欠缺公开透明的利益博弈机制。一部分利益集团在保障房的制度设计和决策中拥有强大的发言权甚至决策权，而另一些利益集团则没有代言人也没有发言权。保障房政策的制定过程没有民众的参与，因而在申请人的条件、保障标准、户型选择等方面没有满足民众的真实需求，建成的保障房租金高、门槛高，造成资源浪费和效率低下。在这样的利益博弈机制下形成的政府干预，不仅无法对市场竞争所造成的住房失衡问题进行弥补，反而可能会加剧这种矛盾。
保障性安居工程是推动科学发展、加快转变经济发展方式的重大实践。保障房供给中的政府失灵，一方面未能有效改善中低收入群体住房供求失衡的状况，另一方面，也使得公众开始质疑保障房制度的意义所在，甚至还出现了质疑政府住房保障思路的声音，因而，必须对保障房供给中的政府失灵现象加以改进。
注释：
①刘展超，66

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个市县保障房审计近30亿资金被挪用，第一财经日报， 2012-07-19
作者简介：王喜梅（1980- ），女，汉族，甘肃兰州人，副教授，西南财经大学金融学博士研究生，供职于四川省委省直机关党校，研究方向为房地产金融。