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【摘 要】公众参与制度在水电项目建设中具有重要的作用。老挝的公众参与制度是在自身传统的基础上，借鉴世行、亚行等国际组织的经验建立起来的。在具体运用过程中，老挝的公众参与虽然取得了一定的成效，但是仍然存在着公众参与时间晚、参与内容片面、参与形式单一、参与程度较浅等不足之处。分析老挝水电项目中的公众参与制度，对于研究我国的公众参与制度、规范我国在老挝境内投资的水电项目建设工作有着一定的指导意义。
【关键词】公众参与；水电项目；老挝
Bank）先后制定并完善了的公众参与制度，使公众参与逐渐成为其改善投资环境、促进发展中国家赋权能力战略的一部分，有效实现了项目的公平和可持续发展。由于老挝在近十几年来的经济发展过程中，主要是依靠其他国家和国际组织进行投资、援助、贷款和项目扶持，其中按照投资额度排名前3位的组织分别为：世行、亚行和联合国（United Nations）相关组织，因此老挝的公众参与制度主要也是借鉴和发展了世行和亚行的相关框架。例如老挝在制定《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律时，都参考了世行的一些运行指令（OD），例如《OD
2.老挝公众参与管理机构。成立于1993年的老挝科学技术与环境署（STEA）是老挝第一个正式进行公众参与管理的政府机构。该机构主要对科学、技术和环境方面的事务进行管理，制定公众参与工作的相关导则，并对投资项目环境影响评价中的公众参与情况进行审查。在水电项目建设过程中，一般由电力司和项目负责人负责组织公众参与活动；在环境影响评估及其审批过程中环境署在电力司的帮助下负责组织开展公众参与活动。2011年，STEA更名为自然资源与环境部（MONRE）。另外，随着老挝市民社会的发展，一些公众组织例如老挝妇女组织（Lao Women Union）、老挝国家建设前线（the Lao Front for
National Construction）和老挝青少年组织（Lao Youth Union）等也在公众咨询中起着重要的作用。
3.老挝水电项目的公众参与。根据2009年统计资料，目前老挝境内已建和在建水电项目共有76个，其中已运营项目41个，在建项目8个，可研阶段项目19个，已完成CA（特许权协议）谈判项目2个，MOU（谅解备忘录）过期项目5个，已取消项目1个。老挝水电项目公众参与制度同其他项目一样，应遵守《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律的相关规定。另外老挝工业技术部还专门针对电力项目制定了《老挝人民共和国电力项目环境评价实施细则（No.447/MIH）》（20/11/2001），以对老挝境内电力项目的环评工作进行统一规定。这里的电力项目是指建造或安装任何发电设备的有关电力行为，包括水电、火电、太阳能和风电项目，以及输电线路、变电站和相关的设备设施。但是该实施细则与《环境影响评价法规》的内容基本一致。
2.公众参与的内容。根据老挝法律的规定，公众参与的主要内容包括如下6个方面：（1）告知所有的利益相关方；（2）发
布项目及其影响的信息；（3）与受影响方进行磋商；（4）项目计划及实施阶段回应受影响方关注的问题；（5）项目审批时听取
公众的评论意见；（6）受影响方参与项目实施。公众参与应使受影响方完全理解项目将会产生的后果，包括正面和负面的影响，并在项目计划及实施中听取他们的意见。
3.公众参与的阶段。根据老挝法律的要求，项目建设的各阶段均应有适当的公开参与。公众参与的基本形式表现为环境和社会影响报告（ESIA）审阅和批准阶段召开的各级咨询会议。在项目信息宣传阶段，业主可以通过大众传媒比如报纸、广播、电视、公共集会或其他方式通告到省、市（区）和村、其他的群众组织、项目影响者以及其他必要的相关人员。
1.参与制度的优点。老挝水电项目公众参与制度最大的优点体现在广泛性方面，主要包括以下两点内容：（1）参与人员的广泛性。关于受影响方的定义，老挝《电力项目环境评价实施细则》规定包括但不仅限于以下人群：受到该项目影响的人、村庄和社区，政府部门、写作技巧机构、省政府、区和村的管理部门、相关的慈善机构、援助机构，非政府组织、商贸组织和怎么写作性群体。由此可见，在老挝的公众咨询中，参与人员的范围十分广泛。（2）参与阶段的广泛性。根据老挝法律的要求，项目建设的各阶段均应有适当的公开参与，主要由电力司和项目负责人应负责组织开展。其中环境影响评估及其审批过程中的公众参与，由环境部在电力司的协助下组织开展。
2.实践中的不足之处。在老挝水电项目公众参与的实践中，存在着以下四个方面的不足之处：（1）参与时间晚。虽然老挝法律规定在项目决策阶段就要开展一定形式的公众参与，但是在具体的实践中，第一次公众参与的时间往往是在项目已经确定要上的时候才进行。以老挝NT2水电站为例，在该项目开展第一次公众参与的5～6年前，已经有专家和工程师到现场进行踏勘考察，在当地进行地质实验或者砍伐树木，造成了一定的环境影响，但是村民却基本没有得到补偿，也不知道关于项目的任何信息。（2）参与内容片面。等到项目建设方案基本确定之后，专家才来到项目影响区开展第一次公众参与，但是基本上只局限于收集当地社会经济资料。在村县级咨询会议上，讨论的议题只是围绕征地补偿标准和移民安置方案开展，当地群众不会关心也不可能关心项目的环境影响、技术方案可行性以及风险。NT2水电站的《NK平原移民安置方案公众参与报告》（1998年）中就强调“不要从村民的参与中期待太多，因为他们缺乏对于外部世界的经验。”在省级和国家级咨询会议上，老挝政府关注的问题也仅仅局限于项目的环境和社会影响、移民安置、生物多样性保护等方面，而很少关注项目的资金安排、债务披露、长期金融负债及风险分配等议题。（3）参与形式单一。目前，老挝的公众参与基本上还只局限于“动员”方面。在村县级咨询会议上，往往是由地方官员向群众宣传水电项目将会带来的好处，动员大家支持地方建设。因此参与的形式单一，群众只是“被影响者”，很少能够真正参与到项目的决策和设计中。（4）参与程度较浅。由于文化、语言以及教育程度方面存在的障碍，造成公众参与程度浅，难以进行深度讨论。根据笔者的观察，社会团体在咨询会议上往往是“缺席”的，而本来应该作为重要的公众参与对象的弱势群体也很难见到踪影。女性参与者也很少，并且总是坐在会议室的后排，基本不发言。这些都造成了公众参与流于形式，难以起到应有的作用。
另外，由于老挝的水电项目基本上都是在1975年以前进行的规划，当时未能很好的考虑潜在影响，再加上老挝发展水电事业的迫切性，以至于在实际公众参与中无法真正倾听公众的意见。
2.对老挝水电项目的启示。目前我国企业在老挝有很多水电投资项目。根据老挝公众参与的现状，应当注意以下2个问题：（1）注意老挝法律对公众参与的要求。虽然公众参与在实际运用中流于形式，但仍然是老挝环评工作中的刚性要求，对村、县、省和国家等各级咨询会议都有一定的时间要求。因此应当关注这些规定，以免耽误工程进度。（2）认真听取群众意愿。在不影响工程进度的前提下，应当认真听取群众意愿，将公众参与工作落到实处。在以往的水电项目建设中，经常有公众参与工作不到位，以至于在实施过程中遭到群众反对，临时改变移民安置方案或者其他工程布置方案的例子，严重影响工程的投资和进度。老挝目前已初步形成了较为完善的公众参与制度框架，但是在制度实践方面还存在着较多的缺陷。随着老挝经济的发展、教育水平的提高以及市民社会的成熟，公众参与制度将会逐渐落到实处。在我国的公众参与制度发展过程中，应当认真借鉴老挝的经验和教训，不断完善和提高我国的公众参与水平，促进项目建设的顺利进行以及经济社会的可持续发展。
参 考 文 献
Public Participation in Water Resource Development in the Riparian
Countries，Mekong River Commission，1998
Public Consultation and Participation on the Nakai Plateau；Nam Theun
[4]Power Struggle：The Impacts of Hydro-Development in Laos；Interna
tional Rivers Network，February，1999
【关键词】公众参与；水电项目；老挝
一、老挝公众参与制度概述
1.老挝公众参与制度的发展过程。自从西方国家在上世纪70年代末将公众参与纳入建设项目环境影响评价之后，世界银行（The World Bank）和亚洲发展银行（Asian Devel源于：论文的写法www.udooo.com
opmentBank）先后制定并完善了的公众参与制度，使公众参与逐渐成为其改善投资环境、促进发展中国家赋权能力战略的一部分，有效实现了项目的公平和可持续发展。由于老挝在近十几年来的经济发展过程中，主要是依靠其他国家和国际组织进行投资、援助、贷款和项目扶持，其中按照投资额度排名前3位的组织分别为：世行、亚行和联合国（United Nations）相关组织，因此老挝的公众参与制度主要也是借鉴和发展了世行和亚行的相关框架。例如老挝在制定《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律时，都参考了世行的一些运行指令（OD），例如《OD
4.01环境评价》、《OD30非自愿移民》、《OD20土著居民》和《OD1
70非政府组织参与》等等。但是老挝自身也有深厚的重视公众参与的传统，在老挝政府颁布的宪法、法律以及各种法令和导则中，都有对公众参与权利的规定和维护。2.老挝公众参与管理机构。成立于1993年的老挝科学技术与环境署（STEA）是老挝第一个正式进行公众参与管理的政府机构。该机构主要对科学、技术和环境方面的事务进行管理，制定公众参与工作的相关导则，并对投资项目环境影响评价中的公众参与情况进行审查。在水电项目建设过程中，一般由电力司和项目负责人负责组织公众参与活动；在环境影响评估及其审批过程中环境署在电力司的帮助下负责组织开展公众参与活动。2011年，STEA更名为自然资源与环境部（MONRE）。另外，随着老挝市民社会的发展，一些公众组织例如老挝妇女组织（Lao Women Union）、老挝国家建设前线（the Lao Front for
National Construction）和老挝青少年组织（Lao Youth Union）等也在公众咨询中起着重要的作用。
3.老挝水电项目的公众参与。根据2009年统计资料，目前老挝境内已建和在建水电项目共有76个，其中已运营项目41个，在建项目8个，可研阶段项目19个，已完成CA（特许权协议）谈判项目2个，MOU（谅解备忘录）过期项目5个，已取消项目1个。老挝水电项目公众参与制度同其他项目一样，应遵守《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律的相关规定。另外老挝工业技术部还专门针对电力项目制定了《老挝人民共和国电力项目环境评价实施细则（No.447/MIH）》（20/11/2001），以对老挝境内电力项目的环评工作进行统一规定。这里的电力项目是指建造或安装任何发电设备的有关电力行为，包括水电、火电、太阳能和风电项目，以及输电线路、变电站和相关的设备设施。但是该实施细则与《环境影响评价法规》的内容基本一致。
二、老挝公众参与的实践
1.公众参与的形式。老挝《环境影响评价法》规定，公众参与是“对所有可能的利益相关方进行项目说明、意见沟通和采集的程序。”公众参与所采集到的意见将在项目可行性研究的决策阶段进行整合。一般来说，按照参与的水平和程度不同，老挝的公众参与分为4种形式：信息收集、信息宣传、公众咨询和公众参与。2.公众参与的内容。根据老挝法律的规定，公众参与的主要内容包括如下6个方面：（1）告知所有的利益相关方；（2）发
布项目及其影响的信息；（3）与受影响方进行磋商；（4）项目计划及实施阶段回应受影响方关注的问题；（5）项目审批时听取
公众的评论意见；（6）受影响方参与项目实施。公众参与应使受影响方完全理解项目将会产生的后果，包括正面和负面的影响，并在项目计划及实施中听取他们的意见。
3.公众参与的阶段。根据老挝法律的要求，项目建设的各阶段均应有适当的公开参与。公众参与的基本形式表现为环境和社会影响报告（ESIA）审阅和批准阶段召开的各级咨询会议。在项目信息宣传阶段，业主可以通过大众传媒比如报纸、广播、电视、公共集会或其他方式通告到省、市（区）和村、其他的群众组织、项目影响者以及其他必要的相关人员。
三、老挝公众参与制度分析
老挝建立了较为完善的公众参与制度，有效促进了项目的合理决策和设计，保障了群众的知情权和参与权。但是在水电项目的具体实践中，还存在着一定的问题。1.参与制度的优点。老挝水电项目公众参与制度最大的优点体现在广泛性方面，主要包括以下两点内容：（1）参与人员的广泛性。关于受影响方的定义，老挝《电力项目环境评价实施细则》规定包括但不仅限于以下人群：受到该项目影响的人、村庄和社区，政府部门、写作技巧机构、省政府、区和村的管理部门、相关的慈善机构、援助机构，非政府组织、商贸组织和怎么写作性群体。由此可见，在老挝的公众咨询中，参与人员的范围十分广泛。（2）参与阶段的广泛性。根据老挝法律的要求，项目建设的各阶段均应有适当的公开参与，主要由电力司和项目负责人应负责组织开展。其中环境影响评估及其审批过程中的公众参与，由环境部在电力司的协助下组织开展。
2.实践中的不足之处。在老挝水电项目公众参与的实践中，存在着以下四个方面的不足之处：（1）参与时间晚。虽然老挝法律规定在项目决策阶段就要开展一定形式的公众参与，但是在具体的实践中，第一次公众参与的时间往往是在项目已经确定要上的时候才进行。以老挝NT2水电站为例，在该项目开展第一次公众参与的5～6年前，已经有专家和工程师到现场进行踏勘考察，在当地进行地质实验或者砍伐树木，造成了一定的环境影响，但是村民却基本没有得到补偿，也不知道关于项目的任何信息。（2）参与内容片面。等到项目建设方案基本确定之后，专家才来到项目影响区开展第一次公众参与，但是基本上只局限于收集当地社会经济资料。在村县级咨询会议上，讨论的议题只是围绕征地补偿标准和移民安置方案开展，当地群众不会关心也不可能关心项目的环境影响、技术方案可行性以及风险。NT2水电站的《NK平原移民安置方案公众参与报告》（1998年）中就强调“不要从村民的参与中期待太多，因为他们缺乏对于外部世界的经验。”在省级和国家级咨询会议上，老挝政府关注的问题也仅仅局限于项目的环境和社会影响、移民安置、生物多样性保护等方面，而很少关注项目的资金安排、债务披露、长期金融负债及风险分配等议题。（3）参与形式单一。目前，老挝的公众参与基本上还只局限于“动员”方面。在村县级咨询会议上，往往是由地方官员向群众宣传水电项目将会带来的好处，动员大家支持地方建设。因此参与的形式单一，群众只是“被影响者”，很少能够真正参与到项目的决策和设计中。（4）参与程度较浅。由于文化、语言以及教育程度方面存在的障碍，造成公众参与程度浅，难以进行深度讨论。根据笔者的观察，社会团体在咨询会议上往往是“缺席”的，而本来应该作为重要的公众参与对象的弱势群体也很难见到踪影。女性参与者也很少，并且总是坐在会议室的后排，基本不发言。这些都造成了公众参与流于形式，难以起到应有的作用。
源于：初中英语论文www.udooo.com
3.原因分析。老挝的公众参与制度之所以会徒有其表，主要原因在于老挝目前尚未形成较为成熟的公民社会。在西方国家，公众参与与公民社会的崛起是密不可分的。在老挝，由于经济发展落后，国民整体的教育水平低，村庄精英向城市的单向流动，社会自治组织的不完善等等，都在一定程度上造成了老挝市民社会（尤其是在农村）的不成熟。而水电项目基本上都位于偏远山区，以至于公众参与往往难以做到实处。另外，由于老挝的水电项目基本上都是在1975年以前进行的规划，当时未能很好的考虑潜在影响，再加上老挝发展水电事业的迫切性，以至于在实际公众参与中无法真正倾听公众的意见。
四、对我国公众参与制度的启示
1.对国内公众参与的启示。老挝公众参与的现状在一定程度上也反映了我国的一些情况。虽然我国在水电项目建设中也有公众参与的内容，但无论在实体还是程序方面都较为简单，公众参与大多为末端参与，移民的意愿在水电站建设中所起的作用有限，公众难以真正参与到环评和移民规划之中。另一方面，我国关于公众参与的范围也十分有限，基本只涉及受项目直接影响的人，对于项目区的其他或间接受影响者一般调查较少。2.对老挝水电项目的启示。目前我国企业在老挝有很多水电投资项目。根据老挝公众参与的现状，应当注意以下2个问题：（1）注意老挝法律对公众参与的要求。虽然公众参与在实际运用中流于形式，但仍然是老挝环评工作中的刚性要求，对村、县、省和国家等各级咨询会议都有一定的时间要求。因此应当关注这些规定，以免耽误工程进度。（2）认真听取群众意愿。在不影响工程进度的前提下，应当认真听取群众意愿，将公众参与工作落到实处。在以往的水电项目建设中，经常有公众参与工作不到位，以至于在实施过程中遭到群众反对，临时改变移民安置方案或者其他工程布置方案的例子，严重影响工程的投资和进度。老挝目前已初步形成了较为完善的公众参与制度框架，但是在制度实践方面还存在着较多的缺陷。随着老挝经济的发展、教育水平的提高以及市民社会的成熟，公众参与制度将会逐渐落到实处。在我国的公众参与制度发展过程中，应当认真借鉴老挝的经验和教训，不断完善和提高我国的公众参与水平，促进项目建设的顺利进行以及经济社会的可持续发展。
参 考 文 献
Public Participation in Water Resource Development in the Riparian
Countries，Mekong River Commission，1998
Public Consultation and Participation on the Nakai Plateau；Nam Theun
2 Electricity Consortium，April-May，1998
[3]Public Consultation and Participation in the Nam Theun 2 Hydroelectric Project in the Lao PDR，Southeast Asia Regional Consultation，Hanoi，February 26～27，2000[4]Power Struggle：The Impacts of Hydro-Development in Laos；Interna
tional Rivers Network，February，1999