试析宅基地城镇化背景下农村宅基地管理制度革新

党的十八大报告和经济工作会议都提出了城镇化战略，随着城镇化进程的加快，农村土地制度改革日益紧迫，而其中的农村宅基地制度改革尤为重要。当前，农村宅基地粗放利用闲置状况严重，节约集约利用潜力大，在农村宅基地上做好文章，有利于突破我国城镇化进程中人多地少的制约。但是在一些地方政府主导下的宅基地整理，出现了农民“被动上楼”、增加农民负担等现象，损害了农民的利益。本文探讨了当前农村宅基地管理制度存在的问题及改革方向。

一、存在的问题

1.村庄缺乏规划，公共配套基础设施不完善，居民点用地规模大、增长快

长期以来，我国奉行“规划不下乡”思想，村庄缺乏统一规划且规划滞后，截至2006年，全国还有75%的村庄尚未制定建设规划。按《土地管理法》的规定，要求各级人民政府编制土地利用总体规划，并规定村庄规划应当与土地利用总体规划相衔接。但在实践中，村庄建设规划与土地利用总体规划不同步，两者之间缺少衔接。居民点分布缺乏规划指导和布局控制，农民建房随意，宅基地容积率低，违章建筑多，查处难度大，居民点建设占地规模大，用地失控，增长快，浪费严重。同时，村庄规划的缺失也带来乡村公共配套基础设施的不足和乡村乡貌的不美观，生活不方便、居住环境差等问题。
2.人均宅基地面积超标情况严重，空心村普遍，宅基地闲置问题突出，节约集约化用地水平不高
按现行《土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过规定的标准，但实际情形却是宅基地超标十分普遍，宅基地闲置严重。其一，由于宅基地的福利性和取得的无偿性，刺激了农民多占宅基地的冲动，多占总比少占好。其二，随着农村经济的发展，农村出现了建新房的热潮，很多农民认为宅基地属于自己的私产，拆老宅和祖房会影响风水，因此，农房建设过程中，建新不拆旧现象比较普遍，旧房空置率高，同时农房继承等原因也使农村一户多宅普遍，空心村严重。其三，村庄规划和宅基地管理不力，基层政府重收费、轻管理，农房建设未批先建，批少占多等现象也十分突出。其四，在我国城镇化快速发展过程中，很多农村人口基于各种原因外迁也造成了宅基地的大量闲置。宅基地的大量浪费闲置，说明我国宅基地利用粗放、节约集约化水平低。

3.宅基地审批退出机制不健全，缺乏可操作性

按照我国相关规定，农民取得宅基地最后的审批权限在代表县政府行使审批权限的县级国土部门，但在实践中，农民获得宅基地的关键却在于乡村干部。通常情况下，农民取得宅基地的程序如下：由符合条件的农民向所在的村民小组提出申请，经村民小组会议讨论通过并予以公示，无异议的，将申请材料交至所在的村民委员会讨论，村民会议讨论通过并公示无异议的，再报乡（镇）人民政府办事处审核，并会同村、组相关人员现场勘查，符合规定的再报县级国土部门审查，审查通过的报同级人民政府批准，登记造册，确认申请人宅基地使用权。
在上述过程中，县级国土部门管辖范围宽，工作任务重，不可能深入乡村核实情况，只会就下级报送的申请资料作案头审查，宅基地审批过程中，真正起关键作用的是在乡村干部。农村是个熟人社会，乡村干部对所辖范围内的宅基地情况最为了解，而一些乡村干部借此以权谋私，借地生财。其本人家庭或是与其关系好的亲戚朋友就很容易取得宅基地，虽然国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了宅基地审批过程中不得向农民收取新增建设用地土地有偿使用费，但在一些地区农村宅基地取得仍需缴纳一定费用，农民只要有钱即可写地建房的现象也比较普遍，这既滋生了宅基地审批过程中的腐败，也在事实上造成宅基地取得的失控。
我国1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》和1998年《土地管理法》规定了宅基地收回的几种情形，但是并未明确收回的程序和补偿标准，宅基地使用人基于利己立场出发，不可能无偿退出已占有的宅基地，即便这些宅基地已处于闲置状态。因此，在中国农村，宅基地收回的情形几乎没有，一方面大量宅基地长期处于闲置状态，存量宅基地盘活率

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极其低下；另一方面却是宅基地供应量的不断增加。这种现象显然与国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》所规定的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策目标相违背。

4.宅基地登记发证率较高，但进展缓慢，各地发展不平衡

我国实行的是不动产登记发证制度，宅基地发证工作关涉农村千家万户的切身利益，也是国土部门加强宅基地管理的重要手段。我国一向比较重视宅基地登记发证工作，1986年、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》首次要求“各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度”；1989年国家土地管理局颁布的《土地登记规划》对集体建设用地登记发证提出了具体明确要求；特别是2008年，国土资源部出台了《土地登记办法》、《关于贯彻实施〈土地登记办法〉进一步加强土地登记工作的通知》、《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》等一系列法规文件，全力部署推进农村宅基地登记发证工作，但各地发证进展情况却极不平衡。当前，地方财政对宅基地登记发证工作支持力度不够，一些地方甚至从未将该项工作列入财政预算。由于制度层面取消了宅基地登记发证收费，而宅基地登记收费往往是乡（镇）国土管理所的主要工作经费来源，因此，基层国土管理部门从事此项工作的人员不多，工作主动性差，一些地方的宅基地登记发证工作几乎处于停滞状态。

5.新农村建设中，盲目推行农民住宅的公寓化，侵害农民宅基地权利现象十分严重

当前，我国正在着力推动城镇化进程，加快城乡一体化步伐，但是很多地方并未真正理解城镇化的内涵，认为城镇化就是农村向城市看齐，于是在农村大拆大建，盲目推行农民住宅的公寓化，农民集中居住、“被上楼”现象严重。如此虽然带来了宅基地容积率的增加，宅基地节约集约利用化水平提高，但也使农村失去了应有的居住特色，增加了农民生活的成本，给农民生活带来诸多不方便。 特别是一些地方政府及开发商打着以旧村改造和村庄整治为内容的新型城镇化幌子，直接侵害农民宅基地权利。第一，以“新村建设”名义，通过旧村改造和村庄整治增加建设用地指标，减少或平调农民宅基地。由于我国实行建设用地指标管理制度，建设用地指标主要用于大中城市的建设，县级城市建设用地指标不足，而农民的宅基地作为存量建设用地，通过各种方式对宅基地进行整理，既可增加建设用地数量，也避开了建设用地的指标管理。因此，很多地方政府就在农民的宅基地上打主意，而通过整理出来的建设用地往往挪作他用，并未用于新农村建设，农民也并未得到实惠。第二，乡（镇）基层地方政府与开发商联手在宅基地上开发“小产权房”。“小产权房”的开发建设似乎对农民、开发商和乡（镇）基层政府三方都是有利的事，一方面，农民分享了土地的增值收益，搬进了新居；另一方面，开发商节约了开发成本，获取了开发利润；再一方面，乡（镇）基层政府获取了土地出让收益，同时农村面貌也得以改观。但这是一种短视行为，从长远来看，农民集中居住“集体上楼”后，作为农民个体的宅基地使用权变得模糊起来，因为农民只能分摊小区土地的一部分，至于此部分在哪里却并不明确。第三，以“统筹城乡”名义，将农民的宅基地国有化。近年来，随着城市化的快速发展，一些经济发达地区，其规划区内的建设用地日益紧张、严重不足，于是这些地区的政府就通过县改市、市改区等行政区划调整，及村委会改居委会、村民变居民的方式，将农民的宅基地变为规划区内的国有土地。

二、改革方向

1.加强宅基地规划管理

加强宅基地规划管理，按照新农村建设要求，逐步禁止零星建房行为，适时推进农民住宅建设向中心村及小城镇聚集，根据社会经济发展水平，对农村居民点数量和用地规模进行合理预测，要抓紧制定和完善乡（镇）土地利用总体规划和村庄建设规划，各地财政应安排专项资金用于乡（镇）土地利用总体规划、村庄建设规划的编制工作，严格控制宅基地数量规模，合理布局农村居民点，防止村庄建设盲目扩张，通过村庄规划，使城乡存量建设用地合理安排、统筹兼顾、优化利用。加强对村庄建设的引导，村庄建设要因地制宜，分类指导，体现乡村风貌、农村特色，切忌千篇一律，同时，加强公共配套基础设施建设，注重生态环境保护，方便群众生活，提升生活质量。
各地应根据本地经济发展水平，有针对性的推进农民住宅公寓化、城镇集中和中心村建设。对于第二、第三产业发达的县城及乡镇规划控制区范围内的村庄，可以推行农民住宅公寓化。对于经济比较发达城镇周边的自然村，可纳入城镇规划，逐步向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区的区域，则不宜推行农民住宅公寓化。对于远离城镇、以农业生产为主的经济欠发达村庄，则不宜推行农民住宅的公寓化，应按照有利生产、方便生活的原则，建设中心村。宅基地规划管理要从实际出发，防止大拆大建，稳步推进村庄治理。

2.加强宅基地用途管制

土地规划管理是用途管制的基础，我国1998年《土

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地管理法》首次确立了土地用途管制，根据《土地管理法》第43条、第59条、第62条的规定，宅基地被严格限定于农民住宅建设，按照质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）国家标准，宅基地属于住宅用地，代码为072。目前，我国农村农民对宅基地的用途管制还不甚明了。宅基地虽然作为集体建设用地的一种，但它与一般的集体建设用地仍有所区别，一般集体建设用地的利用以体现土地的经济属性为重，注重高效、集约，发挥土地的资本功能，而宅基地的设计基本目标是居有其屋，解决广大农民的居住问题。目前，我国总人口中农村人口占到了60%左右，解决好他们的居住问题，也就维护农村社会的稳定，因此宅基地的用途管制还需加强，监管机制仍需完善。

3.大力推进宅基地的节约集约化利用水平

当前，“空心村”、住房空置、一户多宅、宅基地闲置等已成为宅基地管理中的突出问题，影响到了农村集体建设用地的节约集约化利用水平，要改变农村宅基地粗放管理模式，因地制宜组织开展宅基地使用情况的调查清理工作。
通过行政和经济手段加大对闲置宅基地的整理工作，建立激励加约束的宅基地退出机制，对于通过非法手段多占宅基地而致宅基地闲置的，政府可以通过强制行政手段让其退出，对于通过合法手段取得宅基地产生闲置的，可通过经济杠杆予以调节，如对当事人退出宅基地的予以合理补偿，对于当事人超标部分的宅基地实行有偿使用，增加其保有的成本。加大宅基地整理、复耕及置换等工作，推动农民退出宅基地，通过整理挖潜，采取旧村改造，可以解决未来用地需求。
严格实行建新拆旧政策，对于新建住房的，应要求申请人先行退出宅基地。要加强宣传，正确引导，纠正农民建房相互攀比观念，从严控制宅基地增量，盘活现有宅基地存量，农民新建住宅的，要充分利用村内老宅基地、空闲宅基地及废弃地等。加强宅基地审批工作，防止村庄盲目向外扩展，对各村人口的增长情况进行统计，根据人口增长统计情况下达与之相适应宅基地计划指标，村集体与乡（镇）土管部门要协同会商，合理分配，同时要合理规划农村居民点布局和宅基地容积率，避免土地浪费。

4.建立农村宅基地退出机制

针对我国农村宅基地退出机制缺失所导致的宅基地长期处于增量供应和存量盘活低等现象，应当建立宅基地退出奖励制度，对于合法取得的宅基地，农动退出的应当给予合理补偿，补偿标准可以现有宅基地估价后所能置换到的集中居住区的住房为参照，使得农民失去宅基地后，仍可以补偿款取得相应的住房保障，另外，还要加大力度建立农村住房保障体系，为农民退出宅基地提供动力。同时，考虑到农村宅基地和城市经济适用房的相似性，都是针对低收入群体的住房保障，因此，可引入城市经济适用房产权回购制度，建立农村宅基地回购制度，由政府收购符合流转条件的宅基地，再由政府将其出售给符合一定条件的受让人。

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