本站原创【摘要】关于我国社会保障资金筹集方式，尤其是社会保障费改税的问题，理论界一直存在着激烈的争论。在回顾与梳理我国学界在社会保障费改税方面的研究成果，对社会保障费与税进行比较分析，认为社会保障费税之争不是简单的缴款方式之争，而是关乎社会保障制度模式选择的重大问题，并提出在我国统账结合制度下完善社会保障缴费制的政策建议，以期有所裨益。
【关键词】社会保障税社会保障费理性思考
在我国关于“开征社会保障税”的提法最早在1996年（“九五”计划）出现，开始探讨社会保障税是否是我国现实需要，能否解决中国社会保障制度可持续等系列问题。最近的一次大争议发生在两年前，即2010年4月1日，财政部长谢旭人在《求是》上发表《坚定不移深化财税体制改革》一文提出“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。积极运用财税手段，努力缩小收入分配差距”。有关媒体评论“作为主管财税政策的部门高官，谢旭人是首位明确提出要开征社会保障税者。”是否“开征社会保障税”是一项重要的公共政策，不应当以某位官员的话作为是否开征的依据，有必要对我国社会保障费改税进行理性思考。
一、社会保障费改税理论的回顾与梳理
（一）关于社会保障费改税的五种观点
关于中国社会保障费改税问题的争论由来已久。对前人研究成果的挖掘和梳理是不可或缺的基础性工作。目前，学界对社会保障税费改革主要有五种观点：第一种是应予费改税论。认为我国在现阶段推进社会保险费改税既是必要的，也是可行的，主张对社会保险费的社会统筹部分实行“费改税”。第二种是渐进费改税论。在制度变迁过程中，坚持税务部门征收，实际上以社会保险税为改革方向，避免了改革目标被“锁定”为社会保险费而导致停滞；正视外部条件制约和部门利益等“路径依赖”，逐步通过合作博弈达成新的制度安排，以渐进的方式推进改革，避免了改革进程中的效率损失。第三种是缓行费改税论。认为征费与征税的效果是一致的，我国目前所遇到的社会保险费征缴难并非是采用征费方式造成的，而是客观经济环境、立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解等因素综合影响的结果，如果我们不想改变正在确立中的统账结合模式，便不要匆忙地轻易改变社会保险的现行筹资方式；即使国家确定社会保险税是社会保险费的改革方向，费改税也应当缓行。第四种是不宜费改税论。主张以维持社会保险资金的现有筹集方式为妥。第五种是反税论。社会保障费改税存在八个弊端，反对社会保障费改税。
（二）社会保障费改税的两大派别
上述关于社会保障费改税的五种主要观点，形成了“从税派”和“维费派”两个派别。[3]两个派别主要围绕现阶段开征社会保障税条件是否成熟，开征后税收制度如何设计，相关制度应如何配套完善等问题展开探讨。[4]总而言之，从税派认
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为开征社会保障税是我国筹措社会保障资金的必然选择，也是完善我国社会保障制度的必然选择。理论界主张费改税的主要依据有：一是可以与国际接轨，认为国外发达国家中大多数都是税，不是费，费改税是国际改革的大潮流；二是费改税可以提高征缴率，提升征缴权威性，增强征缴的强制性；三是费改税可以建立税务机关征收、财政部门管理、社保部门支出的管理体制，三位一体，相互制约，相互监督，这种“三管齐下”的格局可以加强社保资金的安全性，有效防止挪用挤占和腐败。而维费派不赞成费改税主要是基于现有制度性约束、“税”和“费”征收力度和效果差异的质疑以及客观条件的限制等方面的考量，但是，维费派也认识到现有社会保障制度的缺陷，并致力于提出各项整改措施，以完善社会保障制度。由五种主要观点到两派之争可以看出，当前社会保障费税改革的争论焦点在于围绕现阶段开征社会保障税条件是否成熟，开征后税收制度如何设计，相关制度应如何配套完善等问题，这些问题的讨论无不浮于社会保障制度本身，尤其是忽略了我国当前统账结合制度的讨论。
二、统账结合模式下社会保障缴费制是我国最佳选择
（一）“统账结合”制度是我国社会保障制度的重要特征
当前我国社会保障制度由社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置四个部分组成。其中社会保险是我国社会保障制度最重要的组成部分，因此本文主要从社会保险着手分析我国社会保障资金筹集的现状。我国的社会保障制度是由我国国情、经济发展水平和所处时代决定的。1994年“中国社会保障的体制选择与经济分析课题组”根据长期经济发展因素的不确定性，经济走向稳态难以保证高速增长；2010年中国劳动力供应出现拐点，2015年人口红利开始下降，2035年老龄人口出现峰值。[5]这些具体国情决定我们选择了“社会统筹和个人账户”的新型社会保险模式。以采用预筹集类资金的“供款基准制”为基础，结合“收益基准制”形成我国独特的统账结合的部分积累模式。
吴敬琏在回答为什么十四届三中全会决定实施个人账户制时，说道“一个很重要的原因，是世界上没有一个国家的财政能够在现收现付制的情况下长期支撑。”“这个决定是正确的，应该坚持的。”关于统账结合的模式，胡鞍钢认为现在不能退后。应该说，统账结合在这些年的摸索中已取得比较明确的共识。这个问题上没有太多的疑问。统账结合是目前我国社会保障制度最重要的特征，讨论社会保障筹资模式必须建立在统账结合的视角下。
（二）统账结合制度下的社会保障资金缴款方式的选择
在社会保障税收对应的现收现付制度下，政府作为债务人在征收社会保险税的同时已存在债务，这时的社会保障债务由于表现为政府的财政收入，但实际上是政府的隐性债务（指社会保障现收现付制度下的当期社会保障费用）；造成隐性债务常常易被忽略。我国当前统账结合“空账做实”则是导致养老金债务显性化，即出现转轨成本。从这个角度看，社会保障税费之争的本质就是社会保障财务模式之争，即现收现付与积累制之争。如果目前实行“费改税”，那么转轨成本产生的显性债务将不存在；然而转轨成本不存在并不意味着政府隐性债务的消失，因为政府作为债务人在征收社会保障税的同时已存在对应的债务。停留在现收现付制之中，虽然不需要填补转轨成本，但这将严重依赖财政藏着巨大的隐患。政府的财政目标是收支平衡、或略有节余，一定的财政赤字。社会保障的目标是解决社会生活中人们的后顾之忧。可以看到，政府财政目标是难以解决未来人口老龄高峰所需的社会保障资金，即政府财政目标与社会保障目标（尤其是养老保障）不能保持一致，也不应该保持一致；同时经济不稳定不确定的因素，在未来相当长一段时期更强调要有足够的资金积累。如果开征社会保障税，就会使政府陷入对未来社保支出负无限责任的困境。[6]2011年的希腊政府债务危机就是一个深刻的教训。
对我国目前的基本养老保险制度来说，以征收社会保障税来为其融资，实质上就是为了试图摆脱目前基本养老保险制度的融资困境而设计的一个替法，对一个旨在发育为强制性缴费的养老金计划而言，这应当只是一种临时性的应急措施。然而一旦开始实施并且在一段较长的时期内使用下去，这样，最终的结果则可能会是基本养老保险制度回归于现收现付的融资方式。[7]如果，继续实行社会保障缴费制的话，那么空账作实则是必需的，不然，统账结合制度就是形同虚设，社会保障制度的可持续性将受到重创。因此，个人账户一定要做实，而且要全部做实。当然做实个人账户面临的最大问题就是资金缺口，不能因为眼前的困难就而放弃正确的道路。吴敬琏呼吁坚持养老保险统账结合的原则，尽早解决空账问题。目前的空账是可以解决的，关键是要建立起好的体制和机制；[8]减持国有资产做实个人账户是解决空账问题的关键。
做实个人账户是人口老龄化
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危机的应对之策。这项中国养老金制度的战略安排，既要坚持以“社会统筹与个人账户相结合”为基本原则，实现现收现付与基金积累的双向养老模式；同时强调对养老金的社会统筹账户和个人账户进行区分，强化个人进行养老储蓄的责任，保障个人享受养老金的权利。[9]统账结合制度下，政策规定基础养老金是该地上一年度平均工资的20%。以上海市为例，2010城镇企业退休人员的基础养老金为3896×20%=779.2元，上海市城镇企业退休人员平均养老金为1908元，基础养老金仅占40.8%，近60%养老金来自个人账户。由此该制度体现了缴款人的当前供款与未来待遇之间的关系存在比较紧密的精算关系。所以我们的制度既然设计需要这种联系，强调个人和企业的激励机制，就应当选择缴费制。三、完善社会保障缴费制度的建议措施
在坚持统账结合做实个人账户所需资金能否由社会保障税解决，成为社会保障费改税的关键问题。我国目前的社会保障制度是由我国现实国情决定的。总而言之，当前社会保障制度是存在一些问题，但这些问题应该通过进一步深化社会保障制度改革来解决，而不仅仅是改变筹集资金的方式。统账结合是目前我国社会保障制度最重要的特征，讨论社会保障筹资模式必须建立在统账结合制度的基础上，探索完善社会保障缴费制是当前社会保障建设的题中之意。
（一）提高社会保障统筹层次、扩大覆盖面
目前，确保我国社会保障制度可持续发展的关键在于提高统筹层次和扩大覆盖面，提高统筹层次和扩大覆盖面的首要前提是给予个人和企业尽可能多的激励，要继续做实个人账户，鼓励自我积累、自我保障。《社会保险法》中，首次确立了“十二五”期间要实现基础养老金全国统筹的目标。从参保人角度上说，最根本是要设置一个合理和有效的社会保障制度，让受众主动自愿缴纳，从而拓宽社会保障的实际覆盖面。我国的社会保障制度还处于初级阶段，是世界上最年轻的社保制度；对于一个如此年轻的制度，关键是激励问题，让全体国民都自愿地而不是被迫地加入到这个制度当中来。
（二）拓宽社会保障资金筹集渠道
社会保障资金的来源主要有个人和企业的缴费、财政补贴、划转国有资产偿债、发行国债和社会保障彩票等。面临经济波动、人口红利消失，未来很长一段时间需要不断拓宽社会保障资金筹集渠道，应对社会保障资金缺口的重大问题。今后若干年内可以考虑每年发行一定的社会保障特种国债用以补充社会保障资金。这样既可以保证社会保障支出，有可以改善人们的预期，对于拉动内需具有积极作用，也不致引发通货膨胀和经济危机。完善福利有奖募捐制度，发行社会保障彩票，并使之经常化、持续化。
（三）与税务机关联手，提高收缴率
以浙江省为例，据《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险经办机构负责征收社会保险费。2005年6月1日实施的《浙江省社会保险费征缴办法》浙江省人民政府令第188号，浙江省实行社会保险费地税征收6年来，各项社会保险参保人数稳步增长，基金收入总量较快增长，环比平均增幅达30%，社会保险费征缴率稳中有升，取得较好效果。客观评估税务机关征收社会保障费的方式和作用，对完善社会保险征收管理，促进社会保险事业健康发展颇有裨益。[10]
（四）推进法制建设，完善政策法规体系
立法先行是国际惯例，世界上社会保障制度完善的国家都已具备了较为完善的社会保障法律体系。在鉴定实施《社会保险法》的同时，可参照《税收征收管理法》，尽快完善《社会保险费征缴暂行条例》，补充缺陷，提高层级，尽快上升《社会保险费征缴法》，除明确社保基金征缴的条件、标准、比例外，还要细化征缴方法，定出与之相当的违法责任以及监管稽核等细则。
四、结语
关于我国社会保障费改税问题不是简单的缴款方式之争，而是关乎社会保障制度模式选择的重大问题，国际潮流由现收现付的制度模式转向部分积累或完全积累的制度模式。我国实行的以缴费为筹资手段的统账结合的部分积累模式既符合了当前国际社会保障制度的改革和发展趋势，也符合我国经济发展水平和中国社会文化。因此，我国并不事宜对社会保障实行费改税。