农村征地型件社会管理根源探析

摘 要：社会管理薄弱是农村征地型件频发的深层原因。主要表现在：涉地利益协调的低效是其源头诱因，社会保障的缺失触及了失地农民“生存”，失地农民的原子化是此类事件的社会组织管理原因，户籍的阻隔导致失地农民游民化，刚性维稳体制造成了此类件的治理悖论，失地农民心理关怀缺失是此类件的心理管理根源。
关键词：征地型件；社会管理；失地农民
1002-7408（2012）08-0069-04
随着农业税的彻底废除，尤其是近年来房地产的持续升温和开发区建设浪潮迭起，“卖地”成为县乡政府越来越重要的生财方式。与此对应，农村土地冲突也随之激增，征地型件已取代征粮收税诱发的件成为农村稳定的首要威胁因素。无论是东部发达省份，还是中西部欠发达省份，征地诱发的暴力冲突甚至件都频频发生。对于此类件的治理，学界和政府的眼光都主要集中在征地制度和农地产权改革上。然而，此类件表面上看虽然是由征地行为引发的，但却有着广泛而深刻的社会管理根源。要根治此类件，必须在稳妥推进农地产权和征地制度改革的同时，透析其深层社会管理根源，进而配以社会管理创新措施。

一、涉地利益协调的低效与征地型件的源头诱发

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”土地涉及农民、基层政府和用地企业的核心利益：对农民而言，土地是最基本的生产资料，又是“最大的社会保障”；对县乡政府而言，土地既是发展经济的重要资源和管理社会的重要依托，又是财政收入的重要来源；对用地企业而言，以合理获取土地是其发展的必要条件。有效预防和化解土地利益矛盾是农村社会管理必须面对的课题。然而，在目前的农村社会管理体系中，既存在诸多诱发土地冲突的制度缺陷，导致土地利益分配明显失衡，又缺少有效的土地利益协调和平衡机制。
首先，征地过程中的土地利益博弈设计存在诸多诱发土地利益冲突的缺陷。这主要表现在：模糊的产权制度没能给各博弈主体划清利益边界；征地过程中的多重委托写作技巧关系大大增加了达成一致的难度；补偿标准缺乏科学参照系导致补偿矛盾十分突出；对违法征地行为惩处制度缺陷，导致“土地违法只有0.1%的刑事责任追究风险，只有1%的党政纪查处风险”。[3]由于以上原因的共同作用，致使未征先

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占、少征多占、以租代征等违法行为较为普遍。
其次，涉地利益分配的明显失衡导致补偿矛盾成为征地冲突的焦点。由于征地过程缺少利益平衡机制，再加上各方行动能力的差距，导致乡村各主体对土地利益的分享存在着明显的不公正。据温铁军研究，土地增值部分的收益分配，“农民的补偿款占5%-10%；地方政府拿走土地增值的20%-30%，开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%-50%。”[4]这种补偿不仅无法保障农民的发展权，也无法保障国家要求的“生活水平不下降”，甚至会威胁到农民的生存权。正是在这种背景之下，安置与补偿矛盾成为征地矛盾的焦点，围绕补偿的抗争具有了失地农民生存保卫战的意味。
再次，由于缺乏有效的涉地矛盾协调机制，导致涉地矛盾不断积累、激化甚至走向冲突。虽然制度规定了解决征地矛盾的行政复议、申诉、调解、裁决、诉讼等多种机制，但在实践中，一则因为这些机制程序繁琐，效率低下，时间和经济成本高昂；二则因为涉及政府本身而无法确保公正，甚至以政府作为被告的征地诉讼在很多地方都根本不予立案，导致现有的矛盾协调机制在农民中公信力低下。因此，征地矛盾往往出现小事积大、大事积炸的恶性循环，而农民也逐渐形成了“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的认识逻辑。因此，遇到征地矛盾，农民首选的不是上述协调机制，而是极容易演变成件的信访，甚至直接选择“闹事”。

二、社会保障缺失与失地农民的生存

斯科特认为，农民之所以反抗，并不是因为被剥夺的多了，而是因为他们所剩余的少了，以至于威胁到农民的生存。反观当下我国的失地农民，则可以用不仅被剥夺的多了，而且自己所剩余的少了来描述。尽管近年来国家十分重视失地农民的安置补偿，而且各地也在养老、住房等社会保障方面进行了不少探索，但由于无法享受制度化社会保障，导致失地农民在就业、养老、医疗、住房等各个方面都面临巨大困难，从而产生了大量“种地无田，上班无岗，低保无份”的“三无”农民。在失去土地这个最大的社会保障之后，又不能享有国家提供的保障，使得失地农民群体在现代风险社会得格外脆弱。甚至有些失地农民陷入斯科特所描述的“就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[5]的状态。
首先，就业和最低生活保障方面的歧视致使失地农民大面积贫困化。尽管国家近年加大了对农民技能培训支持的力度，且一些地方政府进行了多方面探索，但由于不能像城市居民一样享有失业保险，也不能享有最低生活保障，因此，对于习惯于农业生产而缺少其他劳动技能的失地农民，以及因年老、文化程度低、残疾、疾病等各种原因而缺少就业竞争力的失地农民而言，就业面临巨大困难。据调查，“多数被征地农民在失地后，主要靠外出打工、在本地农村企业就业、做临时工、摆小摊、做苦力等收入维持生活，其就业状况十分不稳定。”[6]九三学社的调研显示，“目前60%的失地农民的生活处于十分困难的境地。”[7]正如培根所言，“叛乱的材料有二：多贫与多怨是也。有多少破产者就有多少喜乱者，这是一定的。”[8]显然，失地是他们陷入极端困难的直接原因，而政府的征地行为又是其失地的原因，失地农民“贫”与“怨”兼备，“有困难，找政府”就成为最简单的逻辑，反复、纠缠、围堵政府就成了部分生活极端困难农民的惯常行为。
其次，医疗和养老保障的缺位导致贫困化的失地农民面临病无所医和老无所养的尴尬。尽管国家大力推进农民新型合作医疗，养老保险也正在试点并循序展开，但一则由于不少失地农民生活极端困难，无力承担保险费用；二则因为多数失地农民即使参加医保，仍无法应对大病，而小病他们一般又不去医院；三则因为报销手续极其繁琐，农民视为畏途；四则因为农民对参加医疗保险的好处缺乏深入了解，参保意识淡薄，导致目前推行的农村新型医疗保险虽有一定作用，但仍无法保障失地农民的病有所医。在养老方面，一则因为改革开放以来家庭结构的变化严重弱化了家庭养老的功能，二则因为失地农民既没有剩余资金支付保险费，更没有能力进入养老院等社会养老怎么写作机构，导致不少失地农民老无所养。最后，住房保障的缺失使失地农民面临住无所居的风险。安居方能乐业，住房对农民的生产发展、生活稳定都极其重要。虽然目前不少地方都在探索保障失地农民住房的路径，但毕竟不属于制度化规定。失地农民既不能像市民一样享受单位的福利房，也不能享有公积金、贷款优惠、分期付款等优惠，因此，即使被征地农民拿到一定的补偿款，也较少有人进城购写商品房。而一旦住房被拆，或因征地变得生活困难，失地农民都很难再建新房。

三、农民原子化与征地型件的社会组织管理原因

农民原子化是改革开放以来中国农民组织形态演变的较明显趋势，其具体表现就是农民之间的社会关联渐趋减少，农民集体行动的能力日渐弱化。随着家庭联产承包的推行，家庭成为基本生产单位，个体化的小农之间几乎可以不相互依赖而进行生产，农民之间围绕生产的纽带几乎断裂。同时，随着市场化改革的深入，农民间的传统纽带受到毁灭性冲击：在市场主体逐利冲动驱使下，维系农民间传统关联的纽带如血缘、亲缘和地缘关系逐渐淡化，在市场经济利润最大化的法则面前，传统的化原则显得苍白无力。加之改革开放以来民工潮的涌动和大批农民迁居城镇，农民间的日常交往大大减少。而随着农村税费改革的推行，农民联合抗争的动力丧失。以上因素只是农民原子化的背景，而导致农民原子化的关键因素是，在这些变革发生的过程中国家始终没有给农民提供形成新的关联的制度供给。相反，国家对农民组织，尤其是政治性组织的发展持消极的态度。到目前为止，在国家层面，作为人口数量最多的群体的农民尚未有其全国性组织；在地方层面，地方政府更是将农民政治性组织视为洪水猛兽而防范有加。
农民的原子化与征地型件的发生具有密切关联：首先，由于农民的原子化，导致其土地利益表达的效率差、效能感低下。在征地过程中，原子化的农民由于无法集体行动，从而在与政府的博弈过程中处于极不利的地位，很少具有集体讨价还价的能力，容易被各个击破。他们既无力阻止基层政府的强征行为，也无法监督村干部的贪污侵占。在心理层面，导致被征地农民的效能感低下，从而产生强烈的被剥夺感以及维护自身权益方面的无力感。其次，由于农民无法集体行动维护土地权益，当征地冲突发生时，农民只能单匹马行动。而一旦维权受阻，他们要么忍气吞声，要么破釜沉舟，孤注一掷。因此，以阻拦施工、拦路喊冤甚至、故意伤害等形式对抗征地的行为屡屡发生，而这些极端行为往往都是件的开端。再次，补偿谈判中基于不同个体谈判能力的差异而形成的同地不同价问题，极易引发农民

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的相互攀比心理。甚至先前被征地农民会攀比后来被征地农民的补偿，进而滋生征地冲突。

四、户口阻隔与失地农民的游民化

计划经济条件下为了实现城乡分治、从乡村汲取资源而设立的城乡分离户籍制度，已成为今天城乡经济社会一体化发展的障碍。如果说户籍对所有农民来说都是一个禁锢的话，那么户籍对失地农民禁锢的后果则是最严重的。因为失地农民已非真正意义上的农民，他们虽脱离了土地，却无法脱离乡村；他们既不能再做农民，也无法体面地成为市民，而具有了某些游民的特征。就理论层面而言，进入城市成为市民，从事二三产业是失地农民的自然选择。然而，由于户籍制度的阻隔，失地农民成为市民却面临巨大障碍。首先，在就业方面，由于农民的身份，许多行业和工种其无权进入，因为许多城市都会对农民工从事的行业进行限制。由于就业竞争力差，再加上人为限制，导致失地农民在城市就业面临极大困难。“无地便无根，无业便无依。无地可种和无业可就，使这一部分人处于游动不定的状态，具有游民化的特征。”[9]其次，由于在城市从事边缘性临时性的工作，再加上其农村户籍的限制，他们很难在城市购房，更无法享受市民的失业、医疗、养老、休闲娱乐福利；既难以在城市拥有作为固定住所的家，更难以在心理上建立心理归属感和家的感觉，他们只能是游走于城乡之间的游民和漂泊于社会边缘的浮萍。
失地农民的游民化与征地型件的频繁发生关系密切。首先，游民化的失地农民是“人类生活中最不安定者”。在上世纪20年代就曾指出，“失去土地的农民和失去工作机会的手工业工人”是中国的游民无产者，“他们是人类生活中最不安定者”，“处置这一批人，是中国的困难问题之一”。[10]无恒产者无恒心。游民化的失地农民既在农村无恒业，也在城市无恒产；既缺乏传统的乡土规则的约束，又不能适应现代城市生活规则，是最容易出现行为失范、失当的群体。在征地型件中其往往会扮演破坏行为的策划者、主使人、带头者和骨干分子的角色。其次，游走于城乡之间的失地农民在参与抗争行为方面更有优势。一则因为他们见多识广，权利意识更强，抗争技术更娴熟，信息资源和人脉资源更丰富；二则因为一旦基层政府追究责任，他们更容易寻找庇护的去处。

五、刚性维稳体制与征地型件的治理悖论

稳定是硬任务，维稳对各级地方政府而言都是与发展同等重要的大事。征地型件发生频率高，对稳定危害大，各地县乡政府无不将其作为维稳的重点。然而，具有悖论意味的是，地方政府的维稳行为往往不是预防与避免了征地型件，而是触发或者升级了件。究其原因，在于当前维稳体制的刚性，即“以垄断政治权力为制度特征，以绝对管治秩序为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段”[11]的维稳体制。
首先，刚性维稳体制容易激化征地矛盾，锐化征地冲突，触发征地型件。在当前刚性维稳体制下，基层政府维稳行为与维护农村稳定的目标之间，以及农民的维权行为之间都存在张力。由于忽视村民权利的维护，缺乏农民参与和官民互动，涉地矛盾往往被掩盖或忽略，造成矛盾的积累与激化；由于以绝对管制为表象，社会稳定的指标就是、闹事等件的多少，其理想境界就是零、零件，而京访和省访则被作为“一票否决”的事项而绝对禁止；由于以国家权力为维稳基础，基层政府为实现所谓稳定，不得不采用禁止的暴力手段，即通过压制、截访等手段维护稳定，导致农民与基层政府间的关系紧张升级，甚至直接触发征地型件。近年来发生的征地型件多数与违法用警、强力压制维权行为等维稳不当行为有关。

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