产业梯度转移中政府作用机制

摘要：现代市场经济并非完全自由放任，本质上渗透着政府干预，在现有市场经济体制还不完善的情况下，地区产业转移更离不开政府的作用。政府政策干预可以积极引导高梯度区的产业向低梯度区转移，成为低梯度区未来的主导产业与支柱产业，从而加速区域产业结构的合理化与高度化。政府在区域产业梯度转移中虽有多种实现机制，但只有正确处理政府在产业梯度转移中的各种关系，政府机制才能发挥积极作用。
关键词：产业梯度转移；产业结构；政府规制；宏观调控
１００３－８５４Ｘ（２０12）07－０021－０4

一、强化政府在产业梯度转移中的作用是维护国家经济安全的现实需要

中国的二元经济结构从总体上表现为“双层刚性二元经济结构”和转型二元经济结构，具体表现为工业化的二元性、就业结构的二元性和区域经济的二元性等①。区域经济和工业化的二元性使得我国东南沿海发达地区的经济发展向高级化阶段迈进，经济发展进入全面的扩张时期。而在中西部地区，经济体制改革的任务尚未完成，市场经济发育迟缓，经济处于转型发展之中。正是区域经济和工业化的二元性导致东部和中西部的经济发展出现巨大的梯度差异，这在市场化水平、经济发展程度和资源禀赋有别的情况下阻碍了产业在区域间的大规模转移。而在产业发生梯度转移时，地方政府往往出于自身利益的考虑，总是引导本区域内相对成熟的产业向本区域的欠发达地区转移，从而在推动城乡产业转移的过程中，无形拉长了四大区域间产业转移周期，缩小了现阶段产业区域转移规模，延缓了欠发达地区产业结构升级速度。
我们知道，任何产业都不能脱离其他产业而孤立地存在和发展，只有那些能提供良好条件的地区，才最有可能成为承接发达地区产业转移的基地。产业转移硬条件主要表现为转入区的区位条件以及为企业发展所提供的硬性基础设施等方面的便利与怎么写作，基础设施建设可以由政府有计划、有目的的开发得到改善，通过政府作用，使当地的经济活动区位条件得以改善；产业转移软条件主要表现为转入区为企业发展提供的社会文化、法规政策、市场环境等方面的便利与怎么写作，社会文化的差异、法律的完备性、产业政策导向和市场竞争环境等都对产业转移产生很大的影响，政府尤其在法规政策方面起到很大的作用；产业转移的竞争条件主要表现为一个地区能为企业竞争力的提高所提供的各方面的便利与怎么写作，如技术创新平台、科技怎么写作体系、融资渠道等。在市场竞争日趋激烈的情况下，产业转移条件的优劣几乎能决定投资者的投向，而产业转移条件的好坏与政府作用密切相关，政府在一定程度上决定产业转移，我国产业转入区政府在产业转移条件的营造上存在很大的空间。
在产业转移条件中，尤为一提的是制度条件。制度在现代经济增长中占有越来越重要的地位，己成为经济增长的内生变量②。制度包括市场化进程、立法、政策制定与执行、运行机制、游戏规则制定与灵活反应、道德、社会公信和凝聚力、优秀文化传承等方面，这些方面的欠缺，会影响到企业的商务成本，并关系到移入产业的日后成长。我国正处于市场经济体制的建立与完善时期，市场发育
程度不足，政策体系、法律制度还不健全，这些都会给产业转移带来巨额交易成本，严重干扰高梯度区的产业向低梯度区的转移。政府制定稳定、成熟的产业政策，通过立法的形式严格规范企业行为，对产业梯度转移将产生重大影响。而在实践中，这些法律规范还将成为政府行政干预和政策诱导的共同依据。当前，我国政府不仅承担着完善市场经济体制建设的任务，而且还要进一步转变职能、加强自身行政效能建设，一个健全完善的市场经济制度和高效的政治体制无疑会加快产业梯度转移的步伐，创造产业转移良好的市场环境、法制环境和体制、政策环境都需要政府发挥主导作用。同时，产业转移不仅仅是资产、设备等生产资料的简单空间移动，其关键是产业转移中伴随技术、观念、管理理念等无形资产的转移③。刘易斯认为，发达国家向其他国家转移产业时，产业技术与管理经验也随之转出④。日本学者小岛清在总结战后日本经济“引进现代产业—创造比较优势—比较优势丧失—产业向外转移”的发展轨迹后指出，产业转移的主体虽是劣势产业，但通过产业的空间移动，技术劣势产业也能在欠发达国家实现相对潜在优势，因此，产业转移的目标是转入地在获取转移技术的基础上通过培育和发展具有更高层次比较优势的新兴产业以实现产业结构的优化升级⑤。产业转入地只有把握核心技术，在分工中加强产业创新、进行自主创新，才能缩小欠发达地区与发达地区的差距，不断提高自身在价值链中的地位。
在国际产业转移中，产业转移是基于母国结构调整的需要，其目的是在全球范围内实现资源优化配置，不一定符合我国产业布局与结构调整目标，因此，我国是被动承接国际产业转移。这就使得国际产业转移在我国发展不平衡，加剧了我国本已存在的三次产业结构偏差，阻碍了我国要素禀赋的积累和对产业结构升级空间的拓展；我国参与国际

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产业转移的广度和深度尽管在不断提高，但这些产业大多处于国际产业分工的低端，产业附加值低，在国际分工中处于从属和依赖地位⑥。由于国际产业分工中产业收益的梯度性明显，而粗放发展的收入低，资源消耗大，使得我国产业参与国际产业分工具有不可持续性，从而对我国的经济增长形成了很大约束；在加快我国产业升级的同时，跨国公司往往凭借其资金雄厚的优势大规模收购当地同行企业甚至龙头企业及其原有品牌，从而在技术、品牌、市场和产业上形成垄断，不仅严重压抑了民族产业的发展，而且在形成品牌市场垄断后还会侵害消费者权益，对我国的经济和产业安全构成严峻挑战。

二、市场和政府作用力的大小决定了产业转移机制的表现形式

在产业转移中，市场和政府作用力的大小决定了产业转移机制的表现形式。按照市场机制和政府作用机制介入产业转移系统的不同程度，我们可以将产业转移的实现机制归纳如下：
一是完全政府主导型实现机制。完全政府主导型产业转移实现机制，是指特定发生在一国范围内的国内区域产业转移，体现了较强的国家意志，政府通过这种机制快速实现重要产业的综合布局，转移的动机一般来自于战略或政治考量的因素，经济因素的驱动不构成最大偏好，而通过“整体迁移”的模式来实现产业的区域转移。我国历史上出现的“三线”时期的投资和布局，就是企业在政府的指令下实现整体迁移⑦。这种产业转移通过完全政府主导型的实现机制来运作，使得我国重工业中心从沿海一些发达地区向内陆地区偏移。这种机制作用的发挥有其特定的历史时期，当时的中国实行的仍是计划经济体制，国民经济的公有制成分占据绝对优势，为政府指令的实现提供了基础。但是，在日益成熟的市场经济条件下，这种模式的产业转移实现机制不大可能发生，也是不科学的，归属于产业转移的特殊实现机制：战时出于政治或军事考虑，产业整体迁移成本较大；针对一些资源依赖型较强的产业，一些地区在资源和能源枯竭时不得不退出该产业，而转移到其他资源相对丰裕的地区。二是市场驱动、政府引导型实现机制。市场驱动、政府引导型产业转移实现机制，架构于市场机制和政府作用机制两种机制之上，市场机制是基础性的作用机制，首先触发了要素流动、企业迁移，进而形成了产业转移的趋势。趋势形成之后政府作用机制再行介入区域产业转移的系统，与内部作用机制——市场机制形成合力，进入产业转移系统内部构成系统的内部作用力量，在一定种程度上主导产业转移的速度和路径。这种实现机制对政府的识别能力提出了很高的要求，如果对市场机制作用趋势的判断错误，那么，此种类型的引导仍将带有很大的政府意志性。政府作用机制进入区域产业转移系统的时机、程度，以及对于产业转移的引导、推进能力成为系统成功运作的关键。这种机制主要作用于两种情况：（1）市场信号己经十分强烈，外部制度环境因素成为影响产业转移系统运作的关键障碍因素；（2）国家确定的重点行业如关系国民经济的战略性行业，如我国历史上出现的“东锭西移”战略的实施，以及“首钢搬迁”实现机制采用的就是市场驱动、政府引导型⑧。这种产业转移过程的共同特点是本身产业构成要素的区域活跃程度大于其他产业的平均水平，产业内企业也存在区域扩张或迁移的意愿，即是市场驱动已经形成；政府作用机制在进入系统之后，很容易代替市场机制而成为主导机制，作用程度一般比较深远，影响巨大。因此，政府作用的方式一般比较直接，采用政府干预、直接投资或者制定规划等方式，在给市场以明确的导向性信号的同时，也主导国有资本亲身实践。市场驱动、政府引导型实现机制转移模式一般采用“以大企业”为中心的模式，通过政策引导行业中的“领头羊”企业跨区域迁移，从而实现产业的逐步转移。
三是市场主导、政府调控型实现机制。市场主导、政府调控型产业转移实现机制，架构于市场机制和政府调控机制两种机制之上，市场机制既是基础性作用机制，又是主导性作用机制；政府调控机制主要是改善外部制度环境，纠正市场失灵，起到调节和监督作用，构成系统外部的推动力量，其目标是增加系统动力，加速产业转移进程，但不改变市场机制作用下形成的转移路径。这种类型的实现机制在纠正“市场失灵”的同时，也在最大程度上避免市场驱动、政府引导型实现机制可能带来的“政府失灵”。我们认为，这种机制广泛作用于可能即将展开的大规模的劳动密集型产业转移，如加工贸易由珠三角向中西部的转移。这些产业一般发展得比较成熟，市场环境、制度环境和技术环境对于其转移的支撑能力比较强，产业中存在大量的经营灵活的大中小型企业。这时，政府选择最小介入的机制将最大程度地发挥市场机制配置资源的作用。政府调控的方式一般采取比较“温和”的手段，如财政政策、税收政府、人力资源政策和法律、法规指引等，市场主导、政府调控的方式必然带来产业转移模式的多样化。
就国内区域产业转移来说，基于产业链的“部分迁移”模式是常用的产业转移方式，其发生的原始动机是实现企业扩张，从“商品输出”开始，经历“市场渗透——水平一体化——垂直一体化”等阶段，逐步实现产业转移的过程⑨。“部分迁移”过程必然加速要素流动，带动技术在区域间传播，最终引致产业转移的实现。“商品输出”阶段带有强烈的企业扩张背景，其特点是迁移仍然是单个企业的个体行为；而“市场渗透”直至以后各阶段，己经形成了基于某种性质而组合的同类企业的共同行为。其中，“水平一体化”阶段是指一组企业通过在不同的区域建立相同的生产线，提高产品市场份额，保持优势地位；“垂直一体化”阶段是指一组企业把其现有的优势应用到新产品或新市场上，向产业链的上游方向发展就是后向一体化，向产业链的下游方向发展就是前向一体化。就国际产业转移来说，基于价值链的“工序转移型”模式是跨国公司主导的第四次国际产业转移的拓展模式。国内学者提出的“网络型国际产业转移模式”，全面阐述了基于价值链的“工序转移型”实现机制⑩。“工序转移型”机制分为垂直顺梯度工序型、水平工序型和“逆”梯度工序型产业转移。这种模式以产品价值链为纽带，通过部分生产工序的转移，并通过中间产品的国际交换（主要通过跨国公司内或跨国公司间的全球一体化生产组织体系），在各种不同层次国家或地区间形成一种网络型国际分工新格局。跨国公司内（间）全球一体化生产组织体系的建立，为各国间网络联系体系的形成提供了微观基础及组织保障。与传统的垂直顺梯度型国际产业转移模式中伴随着母国与东道国在同一产业上的前后继起式发展或此消彼长式发展（“雁行”发展模式）不同，当代的产业转移同时发生于多个不同层次的国家或地区间，表现为各个不同层次国家或地区在同一产品不同工序上的联动式发展（“龙型”发展模式）。

三、政府要正确处理产业梯度转移中的各种关系

首先要处理好政府与市场的关系。随着人们对市场经济规律和政府职能作用认识的加深，政府与市场的关系已经由最初政府作为“守夜人”的

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角色转变为“合作者”的角色。市场与政府的功能之间既有相互对立、相互消长的一面，也有相互补充、相互促进的一面。如果市场和政府都能在自己的边界内相互作用，那么两者之间的功能就会在相互补充和相互促进中发挥作用，如果两者中的任何一方超出其边界时，不仅会出现对另一方功能的排斥、削减，而且反过来也会对自身功能的发挥形成约束。市场经济条件下产业梯度转移的规律是客观存在的，这为政府引导产业梯度转移提供了现实依据。在我国经济体制转轨时期，由于市场机制不健全、不完善，政府干预一方面是为了弥补市场机制本身固有的缺陷，另一方面是为了促进市场的发育和完善，为市场机制作用的充分发挥创造条件。政府对产业转移的干预不能越位，也不能错位和缺位，干预的最终目的是为了加快地区产业梯度转移的步伐、提高转移的效率。如果政府不能顺应市场规律，出现越位、错位和缺位，则会对市场机制造成危害，阻碍产业梯度转移的进程。因此，合理界定政府干预产业梯度转移的边界，实行市场进、政府退，动态处理好二者之间的关系是成功实现地区产业梯度转移的基本保障。
其次要处理好政府与地方政府的关系。在产业梯度转移问题上，政府和地方政府政策目标和利益诉求总体一致，但也存在一定的不协调之处，如地方政府更注重本地区经济发展，注重就业、财政税收等硬指标，而政府更关注区域经济的协调发展，对于资源与环境的关注则要强于地方政府。另一方面，地方政府之间还存在着向政府争资金、争项目、争优惠政策的问题，因此，要通过一定的制度安排，使和地方的战略与政策产生协同效应。政府既要为各地方政府营造平等的市场发展环境，又要从全局的角度统筹规划，加大对弱势地区的支持力度，要能够在平衡与不平衡发展的地区之间取得动态平衡。地方政府在考虑自身利益的同时，要树立大局意识，积极支持和服从政府的全局规划和大政方针。对处于同一梯度的地方政府来说，重点是积极挖掘本地区的特色和比较优势，形成互补的合作竞争关系，而不能大搞恶性竞争和重复建设。只有充分发挥政府的主导作用与地方政府的能动作用，并使二者密切配合，才能形成促进产业合理转移的协同效应。政府是区域经济发展战略的制定者，地方政府既是制定者，也是参与者，需要建立一套行之有效的协调机制，规制政府和地方政府以及地方政府之间的博弈关系，以保障政策战略意图的顺利实现。最后要处理好转出地政府与转入地政府之间的关系。高梯度地区与低梯度地区在产业和经济发展层面上总体而言是一种良性互补的关系，但在一定时期和条件下也可能产生矛盾和冲突：处于高梯度地区的地方政府不仅不能有效推动产业的梯度转移，反而成为产业梯度转移的障碍。当地方政府围绕有形或无形资源展开竞争时，客观上就会引起区域间产业转移难以顺利进行。例如，本地区的企业如果要迁出或到外地投资，就意味着税收资源在转出地和外地政府间重新进行一减一增的分配，企业原所在地政府为维护本地区的税收收入和经济利益，自然会干预企业向外转移。如果这种状况长期存在，不仅不利于低梯度地区经济的发展，而且还会严重影响高梯度地区产业结构的调整和升级。上个世纪60年代初，西方国家经济进入长波周期的低潮阶段，在欧洲，由于发达地区产业未能及时向欠发达地区转出，不仅使欠发达地区逐步丧失购写力，甚至债台高筑，而且发达地区也因这种购写力的下降而导致商品外销日益萎缩，金融业受到重大损失{11}。这种情况同时也诱发了人口大量流入发达地区，使发达地区的夕阳产业无法转出，从而出现了英国以伦敦为中心的东南地区、法国以巴黎为中心的地区产业结构恶化的征兆。我国要防止这种现象的出现，高梯度地区的地方政府与低梯度地区的地方政府必须加强协作，建立互利双赢的地区合作发展关系。处于高梯度地区的地方政府要提高产业结构调整的危机意识，大力培育新的主导产业，帮助夕阳产业及时转出；处于低梯度的地方政府要积极创造良好的软、硬环境，吸引和主动承接发达地区的产业转入。
注释：
① 任保平：《论中国的二元经济结构》，《经济与管理研究》2004年第5期。
② 道格拉斯·C诺思：《西方世界的兴起》，学苑出版社1998年版，第89-96页。
③ 郭少新：《区域产业转移与西部优势产业培育》，《西北工业大学学报》（社会科学版）2006年第3期。
④ 阿瑟·刘易斯：《国际经济秩序的演变》，商务印书馆1984年版，第86页。
⑤ 小岛清：《对外贸易论》，南开大学出版社1991年版，第108-116页。
⑥ 卢根鑫：《国际产业转移论》，上海人民出版社1997年版，第269-276页。
⑦ 戴宏伟：《区域产业转移研究：以“大北京”经济圈为例》，中国物价出版社2003年版，第119-126页。
⑧ 王文成、杨树旺：《中国产业转移问题研究: 基于产集聚效应》，《中国经济评论》2004年第8期。
⑨ 郑秀君：《浅析沿海地区产业转移》，《改革与战略》2005年第3期。
⑩ 赵张耀、汪斌：《网络型国际产业转移模式研究

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》，《中国工业经济》2005年第10期。
{11} 陆磊：《中国汇率风险分担机制与人民币外汇衍生品市场》，《广东金融学院学报》2008年第5期。
作者简介：李光德，男，1968年生，湖南郴州人，广东金融学院经贸系副教授，广东广州，510521。
（责任编辑陈孝兵）