地方国库管理国际经验和借鉴

摘 要：近年来，随着我国经济的快速发展，国库集中收付制度改革不断推进，国库盈余呈逐步扩大态势。继国库管理顺利实施以后，有关地方国库管理运作的理论研究也不断深入。总结地方国库管理的国际经验,推动我国地方国库管理的顺利开展，将有效降低财政筹资成本，提高公共资金的使用效率，进而促进地方经济快速发展。
关键词：国库管理；管理；流预测
1008-4428（2012）06-71-04
国库管理并不是与生俱来的，而是市场经济发展到一定阶段的必然产物（马洪范，2005）。20世纪70年代OECD国家出现严重财政压力，为了弥补财政赤字所造成的影响，许多国家强化了国库管理，有关管理的理论与实践研究逐步盛行。在最先诞生管理的美国，七十年代货币时间价值、机会成本以及企业管理等理论和实践，八十年代以市场为基础的公共管理及企业化政府等新理论都对联邦政府预算管理产生巨大影响，促使联邦政府开始学习企业管理的做法

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来管理联邦政府。之后市场经济的快速发展促生了先进的管理理念、推进了科学技术进步、丰富与完善了金融市场、扩大了政府的职能范围，改变了国库的传统角色，在这些合力的共同作用下最终产生了国库管理。

一、国库管理的基础理论分析

世界银行经济学家克莱门特·德瓦拉认为，国库管理是政府为了确保最有效地使用国库闲置并获取最大投资收益的全部行为。国库管理，是在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库进行有效的运作管理，实现国库闲置余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。之所以会催生出大量关于国库管理的理论研究，是因为国库作为一项公共物品或公共资源，其处置权委托给政府来写作技巧行使，资源的所有权和处置权就发生了分离，这将会引起写作技巧问题（傅殷才，1990）。政府作为一种公共资源，其在理论上的所有权主体应当属于全体公民，但实际上却是由政府来具体管理支配。尽管公共资源政府管理有其必要性的一面，但是公共经济学的原理告诉我们：公共资源的管理和使用也应当同私有资源一样，去追求成本与效益、效率之间的合理关系。
在国库管理模式的具体应用领域，重要的理论基石也是委托写作技巧理论。委托－写作技巧关系的实质是委托人不得不对写作技巧人的行为后果承担风险，而这又来自信息的不对称和契约的不完备。公有经济中的委托写作技巧关系则具有特殊性，它表现为两大等级体系，即从初始委托人（全民）到国家权力中心（这里指）的自下而上的授权链，以及从权力中心到最终写作技巧人（这里指地方政府）的自上而下的授权链（张维迎，1995）。由于委托人与写作技巧人效用函数的不一致性，写作技巧人有可能利用委托人的授权和自己的信息优势采取机会主义行为，如写作技巧人在管理中的偷懒、渎职，以及与生产者“合谋”，共同对付委托人，导致国有资产大量流失等（杨瑞龙，1995）。然而，由于履行委托人职能的政府并非只是一般意义上的追求利润最大化的资本所有者，而是追求多元化目标的行政机构，这就会影响委托人的监督行为，降低监督的成效。为了解决这种困境，现实若采取了转换委托人角色和弱化所有权约束的变通方式，把剩余索取权和控制权下放到下一级具有独立经济利益的地方政府手中，使委托人的目标更多地与地方政府的管理动机相一致，以此弱化上级行政干预，其后果是使国库管理集中制演变为分散制，实现国库管理地方化。

二、发达国家经验总结

(一)国库管理的主要方式

目前，发达国家国库管理主要是通过跟踪政府收支，利用自动化的跟踪体系，科学、准确地预测流，并以此为基础进行一系列的市场化操作。市场化操作的主要方式包括发行短期国债以及管理券、银行借贷、国债提前赎回、回购和逆回购、写卖其他有价证券（包括各类高信用评级债券、商业票据、大额定期存单和银行票据等）。

(二)地方国库管理的普遍做法

国际著名债务与管理专家伊恩·斯多克指出，目前除法国外，大多数经合组织（OECD）国家地方政府在其事权范围内对国库管理拥有较大的自主权，即州、省或者市级政府负有管理本级政府流、债务和国库投资的职责，不需要承担任何货币政策职能。
在美国，各州政府的管理与联邦政府的管理有很大不同，各州政府可以采取商业银行存款、货币市场运作等多种方式进行管理；在英国，地方政府可以自由地投资盈余，还可以获取来自政府的长期借款；在澳大利亚，财务管理办公室（AOFM）负责管理政府的管理，州政府作为独立的实体，拥有自己的财源以及相应的责任，各州的国库管理由国库公司负责（焦湘华、黄守成，2008）。瑞士则是将部分国库资金投资到国际货币市场中，运用期权交易等衍生金融工具实现套期保值的目标，同时也可以获取更大的收益。但是该部分国库资金必须是先满足政府的流动性要求（其最高限额为2亿瑞士法郎），再扣除以定期存款的形式存放在央行单一账户（其最低限额为10亿瑞士法郎）之后。日本则是利用独特的“财政投资贷款”制度将部分政府存款以贷款形式投资到政府重点扶持的产业，利用公共投资带动私人投资，充分贯彻产业政策，并且伴随着日本经济腾飞和企业发展壮大而获得稳定且较高的回报。
综述所述，国际上大部分国家，尤其是发达资本主义国家都实施国库存款的理财，但对库底余额的要求不尽相同。发达国家和新兴国家大多设定了一个最优库底余额，如美国的最优库底余额为50亿-70亿美元，英国为5亿英镑，瑞典则设定其为零余额。

(三)我国现状

2004年初，财政部和中国人民银行向国务院提交了《关于开展国库管理的请示》，并得到了国务院的批准，国库管理工作正式启动。2006年人民银行与财政部共同制定并发布了《国库管理暂行办法》、《国库管理商业银行定期存款业务操作规程》，并与52家商业银行签署了《2006—2008年国库管理商业银行定期存款主协议》，初步建立了国库管理的制度框架。初期国库管理操作工具采取商业银行定期存款和写回国债两种方式，待具备条件后再采取国债回购和逆回购等操作方式。2006年，国库管理开始试点运作，同年8月30日，财政部提前写回年内到期的三期记账式国债186亿元，节约了国债利息支出0.44亿元，12月6日人民银行采取招标方式进行首期商业银行定期存款操作，存款金额200亿元，存期90天，中标利率2.7%，高于同期限定期存款利率0.9%，增加利息收入

1.35亿元。国库2011年已实施了九期商业银行定期存款，利率均高达6%左右。

国库管理的成功经验说明，有效的国库流预测是国库管理的关键所在，必须建立在科学预测和掌握流的基础上确定最佳国库持有量，进而计算得出国库管理的具体规模，因此仍必须运用现代经济学理论和模型来准确测定政府可运作的国库量。

三、地方国库库存变动趋势——以南京为例

影响国库库存及其变化的因素是多方面的，包括前期库存、当期一般预算收支、一般调拨收支、基金收支、债务收支，以及年度内收入进度与支出进度的匹配情况等，而这些变量又受到政治、经济、人为因素和预算管理体制等多方面因素的影响。国库库存量时间序列的决定因素除趋势以外，还有季节性、周期和不规则三个因素。本文选取2006年1月－2010年12月南京市每日国库库存作为研究样本，利用SPSS16.0观察1830个数据，同时考虑到突发事件、政策调整变动、预算执行进度偏离原先计划等因素，对异常值进行预处理以提高模型拟合度和流预测精度。
由于时间序列数据本身在前后一段时间联系比较紧密，产生序列相关性的机率很大，即在不同时间具有很强的关联性，故为对该时间序列做偏自相关检验。从下表可以看到，数据之间的相关性较强，且从图中可以看出，滞后一期的相关系数最大，如果使用滞后一期的数据建立自回归模型对未来一期的国库库存进行预测，将可能得到较为可靠的预测值。

(一)Holt-Winter季节乘积模型

考虑到国库库存量有明显的上升趋势和一定的季节性特征（见图1、图2），本文首先使用指数平滑法中的Holt-Winter季节乘积模型（Holt-Winter Multiplicative）对KC进行预测。指数平滑法的特点是能够追踪数据的变化。这样，预测值总是能反映最新的数据结构。指数平滑法的缺点是：它虽然短期预测较灵敏，但不适合中长期预测。
Holt-Winter季节乘积模型的预测公式为：
（α,β,γ是平滑系数且0≤α,β,γ≤1）
上述公式中，at是截距，bt是斜率，ct是季节因子。s是季节周期长度，月度数据周

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期为12个月，s＝12。本文使用2006年1月－2010年12月KC数据进行指数平滑。利用EVIEWS计算得出，α＝0.79,β＝0,γ＝0。
利用上述结果测算，2011年上半年模型预测值与实际值的平均相对误差为

2.97%。其中：2011年6月相对误差最小，为0.51%。

(二)模糊时间序列预测模型

本文另外采用模糊时间序列预测模型对南京市国库库存量进行预测。原因在于影响因子的多样性、模糊性以及不稳定性，引起了国库库存量预测数据本身的不确定性，这样的数据系列较适合用模糊预测的方法来进行处理。其次国库库存量预测的主要目的往往是为了计划，其模糊预测的精度完全可以达到国库部门制定计划的要求。
模糊时间序列预测的一般模型如下，
（1）
式（1）中 ,i=1,2,3,4…,k, 是模糊数集合，ε是随机误差项，且其期望值Eε=0。此模型与普通时间序列模型的不同点主要有四个方面，一是预测方程的系数是模糊数; 二是时间序列是模糊时间序列，即X*(t)是一个模糊数;三是模型包含两类不确定性因素即模糊因素和随机因素，因此预测适用范围更加宽泛; 四是模型有效性评价的标准与传统模型不同，传统预测模型有效性评价的标准就是指模型预测结果的准确性，而模糊时间序列模型有效性评价标准是预测模糊带是否包络了实际值变化的曲线。
建立上述模糊预测模型需要通过获取模糊数据，确定时间序列阶数，进而确定模糊系数三个步骤。
第一步获取数据模型是指如果数据样本是一组实数，需要根据下表的要求构建一组模糊数，以还原原始数据的不确定性。
第二步确定时间序列阶数，将该阶数k分解为若干个不同的自然数，相应于每个k值求At的估计值，即
（2）
再按下式计算拟合偏差
（3）
其中δ是某种贴近度，选择其中拟合偏差最小的k。
第三步确定模糊系数，设 为三角模糊数，表示为(ai，ci)。其中ai为中心值， ci是模糊幅度。确定模糊数必须遵循以下原则：（1）贴近度不可小于事先设定的水平h0，（2）系统模糊度 最小，其中W=(w0,w1,…wk)为权向量，wi的确定可以利用普通线性回归来确定。
本文利用该模糊模型对预测年度2011年的每日国库库存数进行预测，我们以选取2006年至2010年的3月3日南京市国库库存数为例，进行举例说明。根据该方法确定时间序列阶数，可得k=2时，贴近偏差最小，则模糊模型为 。我们采用普通线性回归方程来确定上述权系数可得w0、w1、w2、δ，再将该系数带入公式利用LINGGO软件解出模糊系数，得出模糊预测方程，根据本方程预测2011年3月3日的国库库存数相对误差为

5.99%。

采用模糊时间序列模型，对2011年南京市国库库存量进行了验证，在一定程度上能够有效证明该模型的可行性和科学性。我们可以根据模型预测国库库存未来一年甚至是更长时间的每日国库库存量，其预测成果对于国库部门的经营决策以及地方管理而言具有重要实际价值。
四、推进地方政府管理的建议

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