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作者简介：刘强（1964-），男，重庆人，云南行政学院学报执行副主编，副
编审，博士；
李保林（1968-），男，云南建水人，云南行政学院学报编辑部主任，副编审
；
高云（1954-），男（回族），云南大理人，云南行政学院学术委员会委员，编
审。
（云南行政学院，云南昆明650111）摘要：多年以来，我国诸多城市政府主
导的城中村改造进程，凸显出政府开发政策和方略中存在着发展方面的
问题。城中村改造存在的错位，体现为指导思想的经济功利倾向、开发
政策领域的偏离公平、改造计划的偏离和谐、改造目标取向的偏离统筹精神
与发展方式的偏离可持续原则等。对此，我们须以科学发展作为发展考
量的根据，从而厘清矫正方位。
关键词：城中村改造；发展；错位；矫正
1008-7168（2013）
01-0100-05
科学发展已经成为国家经济与社会发展的宏观指导原则，这在党的十八大上
进一步得到了鲜明的昭示。但是，就实践层面而言，实现真正的科学发展，
尚存在着不少的障碍，这些障碍，既有体制机制层面的，也有观念意识层面
，特别是发展方面的。就城市发展中显现出来的不少地方政府发展
的障碍而言，笔者以为，“城中村”改造无疑是一个具有典型性的领域。
量“存量”土地的角度，城中村需要改造是毫无疑问的。近些年来，为形成
和强化推进城中村改造的决心，对于城中村的消极负面影响，不但地方政府
均声音一致地力加声讨，甚至媒体与理论学术界也积极加入论证，为地方政
府以更加强劲的手段推进城中村改造提供了舆论环境。但是，在这样的舆论
环境中形成的几乎一边倒的见解，对城中村作为一种具有中国特色的城镇化
进程中难以避免的必然现象，其认知难免有失偏颇。同时，对于城中村曾经
发挥过的正面历史作用，甚至是“准公共怎么写作”的职能担当，也没有给予实
事求是的承认，更是轻率的和不符合理性的。理性审视城中村产生和发展的
脉络，是理性且合乎科学发展地进行城中村改造的前提。
景下出现的。大量耕地被征用，加上聚集于城市的现代工业与传统农业相比
较的显著经济收益吸引，导致原来的农村人口快速向城市流动。但是，在改
革进程中，对于相当多的原农村人口向城市转移这一现象，习惯于计划经济
的地方政府并没有做好充分的准备。应当说，中国以世界历史上规模最大的
农村人口向城市的转移，深层次的原因是中国城市化发展规律使然，而直接
的引发原因则是政府发动的经济体制改革。
相对于改革决策引发的巨大社会流动和将由此促成的具有中国特色的社会变
化，无论是指导思想或法律、政策、对策等诸方面的应对都是严重滞后的，
与急剧发展的城镇化波澜极不适应。从20世纪80年代中后期，为应对我国农
村剩余劳动力安置问题而提出的“离土不离乡，进厂不进城”的指导思想曾
经一度流行就可以看出端倪。这个提法的产生，一方面是迫于越来越严重
的农村剩余劳动力向一线城市大量流动的压力，另一方面很显然是未曾将解
决出路按照经济社会自身的客观规律设定为促进农民变市民，
将农民固定在乡村土地上，让他们在乡镇企业中从事非农劳动，去实现不打
搅城市原有秩序的“工业化”。在既无法遏止又没有做好充分准备的城镇化
浪潮中，20世纪90年代以来，中国的城市经济高速成长，以安置大量入城人
口为目的的城中村因此“应运而生”。
化和工业化进程中，大量农村剩余劳动力进入城市之后，遇到的首要问题就
是居住问题。如果城市政府对于城镇化的进程和结果是有准备的，那么，为
进入城市而且其中将有大批要定居下来从此成为城市居民的人口建设和提供
廉价住房，就应当成为基本的公共怎么写作职能。可是，如前所述，对于城镇化
的急剧与快速，地方政府的准备是很不充分的，各城市政府顺应中国城镇化
历史要求和中国城镇化催生出来的人们的新期待，提供基本低成本住房的服
务更是严重不足，甚至是完全空白的，因此，要在如此之短的历史进程内提
供符合进入城市的大量人口需要的住房类公共产品也是不可能的。
尽管城市政府为新进入城市人口提供基本居住条件等公共怎么写作长期属于严重
缺位的状态，但我国城镇化的步伐仍然不可阻遏地高速发展，以农村富裕劳
动力为主的寻业人群大量地涌进城市，他们对于低端成本居住条件的要求日
益强烈。在此背景下，城中村中廉租屋市场提供的大量低成本房源，在很大
程度上解决了新进入城市人口的基本居住问题，从而也就通过降低居住成本这个城镇化基本门槛，发挥了促进城镇化和工业化加快发展的润滑剂作用。
这个润滑剂，本来应当是由各地政府提供的，因为在城镇化和工业化加快发
展带来的巨大经济效益里，城市政府无疑是最大的受益者。事实上，正是看
似条件很差但居住成本很低的城中村，满足了低端居住的需求，替代了政府
必须提供公共保障住房的职责，弥补了政府的公共怎么写作缺位。我们
的城市形态出发，可以不喜欢城中村，但对城中村曾经发挥的历史作用则不
应否认，这才是理性的态度。
该是社会的公平、公正、平等、公共发展和发展成果共享等。然而，毋庸讳
言，如果以科学发展观为尺度来衡量，长期以来，不少城市的城中村改
造实践凸显出了发展方面的诸多问题，尤其是发展的错位更为突出
。
盼为出发点。但是，各级政府在计划经济环境中长期习惯于直接介入，在工
作中被动地服从单一经济增长动能是普遍现象。城中村改造意味着低价值的
存量土地资源向高效益的增量土地资源转换，无疑可以成为巨大财富的新来
源和城市GDP的显著增长极。这就很容易导致地方政府或城市政府在改造指导
思想上受制于单纯追求即期GDP和财税收入的功利主义。尽管没有一个城市政
府公开张扬改造城中村的目的是促进GDP增长，但是在改造中以GDP为中心的
经济功利主义倾向是显而易见的。
活中，公共利益则必须依靠种种制度环境提供充分而切实的保障才能得以有
效实现。在形成政策的过程中，如果顺应利益诉求话语权的强弱去制定公共
政策，往往会在追求公共利益的动机下制定出利益输送结果偏离“公共”的
结果。在一些地方的城中村改造中，这一现象体现得很清楚。如很多城中村
改造“推进顺利”的城市，其改造政策非常注意照顾城中村原户籍村民的权
益，以优厚补偿作为推进改造的润滑剂。其原因是在利益博弈中原户籍村民
拥有很大的话语权，不如此就很难打开城中村改造局面，但是明显缺乏对城
中村实际住民居住权益的足够重视。就普遍情况而言，如今大多数城市城中
村的居住主体早已不是原户籍村民，而是由外地尤其是在城镇化进程中从农
村进入城市谋业谋生的劳动人群。城中村房舍虽然多由原住村民兴建，但历
史地已经形成满足入城农村剩余劳动力和外地人低成本居住需求的租住市场
。遗憾的是，很多城市政府所推出的城中村改造政策，在注重对城中村原户
籍村民进行补偿的同时，却并不充分重视保障由外地入城者构成的租住群体
的权益。其原因部分地出于这一群体对于城市公共政策制定的话语权十分羸
弱。这种状况显然极不合理，也极不公正。
建高级化的楼盘为主，积极鼓励开发商建造高楼大厦甚至竞相攀比。在获得
漂亮的统计数据和表面繁荣的同时，出现了两个不良的倾向，一种倾向是根
本无视城中村原来承担的向低收入群体提供低成本居住产品的功能。虽然有
的城市在城中村改造中也附带插入一点廉租房，但是从总量上远远无法与原
先城中村提供的廉价居住产品相比，很多仅仅是象征性的安排。大规模实施
城中村改造的一些主要片区，由于对城中村改造后的居住成本难以应付，已
经导致很多原租住城中村的农村剩余劳动力重新流出城市，直接导致保姆、
投报、送奶、送水、搬运等劳务用工成本的急剧上涨。另一种倾向是无视城
市人民生活成本的合理化，放任城中村改造高级化，造成城市各方面人群生
活成本急剧攀升。有的城市领导层甚至或明或暗地赞许鼓励城市生活成本高
端化，有的媒体和学者也努力鼓吹用居住成本升级将所谓“低端人群”挤出
大都市的观点。很明显这是对公平正义和社会与谐目标的背离。
的统筹发展，也就是经济与社会相谐发展。历史上城中村依从自生自灭的规
律，其形成过程中社会配套的缺失是突出问题。在城中村改造中，应当创造
条件主动地自觉地彻底解决这个历史遗留问题。但是一些城市确立城中村改
造目标，往往不是着眼于统筹社会各方面的需求，从改善民生需要出发将富
有经济潜力的地段用于兴建非经济性的社会怎么写作业，而是顺应作为改造依靠
力量的开发商的意志行事。开发商追求利润最大化，城中村改造在显著地促
进GDP增长和城市政府财政收益增长的同时，社会欠账问题并没有得到多大缓
解，社会公共怎么写作事业发展滞后的状况依然故我，社会怎么写作配套问题并未解
决。
编审，博士；
李保林（1968-），男，云南建水人，云南行政学院学报编辑部主任，副编审
；
高云（1954-），男（回族），云南大理人，云南行政学院学术委员会委员，编
审。
（云南行政学院，云南昆明650111）摘要：多年以来，我国诸多城市政府主
导的城中村改造进程，凸显出政府开发政策和方略中存在着发展方面的
问题。城中村改造存在的错位，体现为指导思想的经济功利倾向、开发
政策领域的偏离公平、改造计划的偏离和谐、改造目标取向的偏离统筹精神
与发展方式的偏离可持续原则等。对此，我们须以科学发展作为发展考
量的根据，从而厘清矫正方位。
关键词：城中村改造；发展；错位；矫正
1008-7168（2013）
01-0100-05
科学发展已经成为国家经济与社会发展的宏观指导原则，这在党的十八大上
进一步得到了鲜明的昭示。但是，就实践层面而言，实现真正的科学发展，
尚存在着不少的障碍，这些障碍，既有体制机制层面的，也有观念意识层面
，特别是发展方面的。就城市发展中显现出来的不少地方政府发展
的障碍而言，笔者以为，“城中村”改造无疑是一个具有典型性的领域。
一、理性认识城中村现象的历史合理性及社会功能承担无论是从改善城市环
境、为人民生活提供更加优良的环境的角度，还是从可以为城市政府带来大量“存量”土地的角度，城中村需要改造是毫无疑问的。近些年来，为形成
和强化推进城中村改造的决心，对于城中村的消极负面影响，不但地方政府
均声音一致地力加声讨，甚至媒体与理论学术界也积极加入论证，为地方政
府以更加强劲的手段推进城中村改造提供了舆论环境。但是，在这样的舆论
环境中形成的几乎一边倒的见解，对城中村作为一种具有中国特色的城镇化
进程中难以避免的必然现象，其认知难免有失偏颇。同时，对于城中村曾经
发挥过的正面历史作用，甚至是“准公共怎么写作”的职能担当，也没有给予实
事求是的承认，更是轻率的和不符合理性的。理性审视城中村产生和发展的
脉络，是理性且合乎科学发展地进行城中村改造的前提。
(一)城中村的历史合理性
城中村是在中国城镇化进程显著地加快而地方政府未做好应对准备的历史背景下出现的。大量耕地被征用，加上聚集于城市的现代工业与传统农业相比
较的显著经济收益吸引，导致原来的农村人口快速向城市流动。但是，在改
革进程中，对于相当多的原农村人口向城市转移这一现象，习惯于计划经济
的地方政府并没有做好充分的准备。应当说，中国以世界历史上规模最大的
农村人口向城市的转移，深层次的原因是中国城市化发展规律使然，而直接
的引发原因则是政府发动的经济体制改革。
相对于改革决策引发的巨大社会流动和将由此促成的具有中国特色的社会变
化，无论是指导思想或法律、政策、对策等诸方面的应对都是严重滞后的，
与急剧发展的城镇化波澜极不适应。从20世纪80年代中后期，为应对我国农
村剩余劳动力安置问题而提出的“离土不离乡，进厂不进城”的指导思想曾
经一度流行就可以看出端倪。这个提法的产生，一方面是迫于越来越严重
的农村剩余劳动力向一线城市大量流动的压力，另一方面很显然是未曾将解
决出路按照经济社会自身的客观规律设定为促进农民变市民，
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而是试图依然将农民固定在乡村土地上，让他们在乡镇企业中从事非农劳动，去实现不打
搅城市原有秩序的“工业化”。在既无法遏止又没有做好充分准备的城镇化
浪潮中，20世纪90年代以来，中国的城市经济高速成长，以安置大量入城人
口为目的的城中村因此“应运而生”。
(二)城中村的社会功能承担
城中村在城镇化的进程中实际上承担了巨大的“准公共怎么写作职能”。在城市化和工业化进程中，大量农村剩余劳动力进入城市之后，遇到的首要问题就
是居住问题。如果城市政府对于城镇化的进程和结果是有准备的，那么，为
进入城市而且其中将有大批要定居下来从此成为城市居民的人口建设和提供
廉价住房，就应当成为基本的公共怎么写作职能。可是，如前所述，对于城镇化
的急剧与快速，地方政府的准备是很不充分的，各城市政府顺应中国城镇化
历史要求和中国城镇化催生出来的人们的新期待，提供基本低成本住房的服
务更是严重不足，甚至是完全空白的，因此，要在如此之短的历史进程内提
供符合进入城市的大量人口需要的住房类公共产品也是不可能的。
尽管城市政府为新进入城市人口提供基本居住条件等公共怎么写作长期属于严重
缺位的状态，但我国城镇化的步伐仍然不可阻遏地高速发展，以农村富裕劳
动力为主的寻业人群大量地涌进城市，他们对于低端成本居住条件的要求日
益强烈。在此背景下，城中村中廉租屋市场提供的大量低成本房源，在很大
程度上解决了新进入城市人口的基本居住问题，从而也就通过降低居住成本这个城镇化基本门槛，发挥了促进城镇化和工业化加快发展的润滑剂作用。
这个润滑剂，本来应当是由各地政府提供的，因为在城镇化和工业化加快发
展带来的巨大经济效益里，城市政府无疑是最大的受益者。事实上，正是看
似条件很差但居住成本很低的城中村，满足了低端居住的需求，替代了政府
必须提供公共保障住房的职责，弥补了政府的公共怎么写作缺位。我们
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从理想中的城市形态出发，可以不喜欢城中村，但对城中村曾经发挥的历史作用则不
应否认，这才是理性的态度。
二、城中村改造凸显的政府发展错位政府发展体现为政府本身在发
展问题上所具有的某种道德价值目标。对于各级政府而言，其追求的目标应该是社会的公平、公正、平等、公共发展和发展成果共享等。然而，毋庸讳
言，如果以科学发展观为尺度来衡量，长期以来，不少城市的城中村改
造实践凸显出了发展方面的诸多问题，尤其是发展的错位更为突出
。
(一)改造指导思想的经济功利导向
城中村改造的目的应以城市的科学发展、可持续发展和满足群众幸福生活期盼为出发点。但是，各级政府在计划经济环境中长期习惯于直接介入，在工
作中被动地服从单一经济增长动能是普遍现象。城中村改造意味着低价值的
存量土地资源向高效益的增量土地资源转换，无疑可以成为巨大财富的新来
源和城市GDP的显著增长极。这就很容易导致地方政府或城市政府在改造指导
思想上受制于单纯追求即期GDP和财税收入的功利主义。尽管没有一个城市政
府公开张扬改造城中村的目的是促进GDP增长，但是在改造中以GDP为中心的
经济功利主义倾向是显而易见的。
(二)开发政策方面偏离公平
就理论层面而言，公共利益无非是一个抽象的词汇而已，可在具体的经济生活中，公共利益则必须依靠种种制度环境提供充分而切实的保障才能得以有
效实现。在形成政策的过程中，如果顺应利益诉求话语权的强弱去制定公共
政策，往往会在追求公共利益的动机下制定出利益输送结果偏离“公共”的
结果。在一些地方的城中村改造中，这一现象体现得很清楚。如很多城中村
改造“推进顺利”的城市，其改造政策非常注意照顾城中村原户籍村民的权
益，以优厚补偿作为推进改造的润滑剂。其原因是在利益博弈中原户籍村民
拥有很大的话语权，不如此就很难打开城中村改造局面，但是明显缺乏对城
中村实际住民居住权益的足够重视。就普遍情况而言，如今大多数城市城中
村的居住主体早已不是原户籍村民，而是由外地尤其是在城镇化进程中从农
村进入城市谋业谋生的劳动人群。城中村房舍虽然多由原住村民兴建，但历
史地已经形成满足入城农村剩余劳动力和外地人低成本居住需求的租住市场
。遗憾的是，很多城市政府所推出的城中村改造政策，在注重对城中村原户
籍村民进行补偿的同时，却并不充分重视保障由外地入城者构成的租住群体
的权益。其原因部分地出于这一群体对于城市公共政策制定的话语权十分羸
弱。这种状况显然极不合理，也极不公正。
(三)改造计划方面偏离社会和谐
一些城市制定城中村改造计划，一味追求GDP或财税收入最大化，项目皆以兴建高级化的楼盘为主，积极鼓励开发商建造高楼大厦甚至竞相攀比。在获得
漂亮的统计数据和表面繁荣的同时，出现了两个不良的倾向，一种倾向是根
本无视城中村原来承担的向低收入群体提供低成本居住产品的功能。虽然有
的城市在城中村改造中也附带插入一点廉租房，但是从总量上远远无法与原
先城中村提供的廉价居住产品相比，很多仅仅是象征性的安排。大规模实施
城中村改造的一些主要片区，由于对城中村改造后的居住成本难以应付，已
经导致很多原租住城中村的农村剩余劳动力重新流出城市，直接导致保姆、
投报、送奶、送水、搬运等劳务用工成本的急剧上涨。另一种倾向是无视城
市人民生活成本的合理化，放任城中村改造高级化，造成城市各方面人群生
活成本急剧攀升。有的城市领导层甚至或明或暗地赞许鼓励城市生活成本高
端化，有的媒体和学者也努力鼓吹用居住成本升级将所谓“低端人群”挤出
大都市的观点。很明显这是对公平正义和社会与谐目标的背离。
(四)改造目标取向方面偏离统筹精神
无论是进行城中村改造还是进行其他城市建设，应当遵循科学发展观所涵盖的统筹发展，也就是经济与社会相谐发展。历史上城中村依从自生自灭的规
律，其形成过程中社会配套的缺失是突出问题。在城中村改造中，应当创造
条件主动地自觉地彻底解决这个历史遗留问题。但是一些城市确立城中村改
造目标，往往不是着眼于统筹社会各方面的需求，从改善民生需要出发将富
有经济潜力的地段用于兴建非经济性的社会怎么写作业，而是顺应作为改造依靠
力量的开发商的意志行事。开发商追求利润最大化，城中村改造在显著地促
进GDP增长和城市政府财政收益增长的同时，社会欠账问题并没有得到多大缓
解，社会公共怎么写作事业发展滞后的状况依然故我，社会怎么写作配套问题并未解
决。
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