供给我国农村公共产品供给演变、困境与策略大专

：A内容摘要：随着我国经济的发展，“三农”问题显得非常突出，因此农村公共产品供给也显得非常重要。本文首先分析了我国农村公共产品供给制度演变，接着探讨了目前我国农村公共产品供给存在的困境，最后在此基础上提出了一些对策。
关键词：农村公共产品 自上而下 转移支付
农村公共产品是指在农村地区内私人不愿意提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品，主要包括农村基础设施、农田水利主干网络、基础教育、农村公共卫生、社会保障等，具有非排他性、非竞争性和不可分割性特点。农村公共产品供给不仅满足广大农村地区人民物质和精神需要，而且对发展我国农村经济和推动国家经济增长都具有重要意义。随着我国经济的高速增长，城乡差距也越来越大，相比城镇公共产品供给，农村公共产品供给还比较短缺，因此如何满足农村公共产品需要以及完善农村公共产品供给制度是一项重要的研究课题。
我国农村公共产品供给制度演变
新中国成立后，我国农村公共产品供给制度经历了合作化时期、人民公社时期、家庭承包制实施至农业税取消前、后农业税时期四个时期。

(一)农业合作化时期和人民公社时期（1949-1978年）

新中国成立初期，我国实施了农业社会主义改造，其主要目的是把以生产资料私有制为基础的个体农业经济改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济。农业合作化运动经历了农业生产互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社三种组织形式，从组织的临时互助组和常年互助组，发展到以土地入股、统一经营为特点的初级农业生产合作社，再进一步发展到建立土地和主要生产资料归集体所有的高级农业生产合作社，我国出现了初步的农村公共产品制度。1958年，我国实施农业人民公社化运动，进一步强化了农村公共产品供给制度。人民公社制度拥有对人、财、物的绝对控制权，采用强制性的行政手段提供农村公共产品，保证了农村公共产品的基本供给。
这一时期，农村公共产品建设取得很大成就，主要表现在农村基础设施、农田水利主干网络、低水平的社会保障等方面。总结这一时期农村公共产品供

摘自：本科毕业论文答辩www.udooo.com

给制度特点，主要有：一是供给主体主要是集体组织，合作社和人民公社是农村公共产品供给的主要提供者；二是农村公共产品供给的资金来源以集体经济组织为主，国家财政为辅，主要依赖政府动员组织大量劳动力来完成农村公共产品建设，如表1所示；三是农村公共产品决策主要是自上而下，政府及集体组织是唯一的决策主体。

(二)家庭联产承包责任实施至农业税取消前（1978-2005年）

20世纪70年代末，我国开始实施家庭联产承包责任制。以此同时，乡镇政府也在废除政社合一制度基础上成立，拥有一定的财政权力，成为基层农村公共产品供给的主导者。
乡镇政府的职责几乎涵盖了农村社会生活的方方面面，政府下放了事权，但没有下放财权，上级政府转移支付不足，导致乡（镇）财政紧张，农村公共产品供给严重不足。农村公共产品供给资金来源一方面以货币形式体现，包括乡镇企业上缴利润和管理费、三提五统，各种集资捐赠收入等，另一方面是农民提供的劳动。这时期农村公共产品供给特征主要是：一是供给主体主要是乡镇政府，采用自上而下的决策程序；二是农民税费负担由以前的隐性变成显性；三是乡镇政府财力有限，农村公共产品供给相对农业的高速增长来说是滞后的，主要因为改革后国家对农村基本建设的投资减少，而政府投资的减少并没有由私人投资来完全弥补（张军，2006）。

(三)后农业税时期（2006年至今）

2006年1月1日起，我国废除《农业税条例》，减轻了农民负担。农村税费体制改革取消了“三提五统”和各种集资摊派费，农业特产税和农业税。农业税的取消对不同的乡镇政府影响不同，但总体上是减少了乡镇政府的财政收入，也不同程度地影响了农村公共产品的供给。
后农业税时期，农村公共产品供给资金来源主要是上级政府的转移支付和农村“一事一议”制度。上级政府的转移支付有限，乡镇政府财政紧张，因此农村公共产品供给也相应减少，甚至根本不提供农村公共产品，而 “一事一议”制度也仅满足小额费用的农村公共产品供给，在实际实施过程中也存在一些问题，比如议而不决，强制实施，数额偏小等。这个时期的公共产品供给特征主要有：一是资金渠道主要是转移支付和小额公共产品的“一事一议”；二是农村公共产品供给结构失衡；三是决策程序还是以自上而下为主。
当前我国农村公共产品供给困境

(一)农村公共产品供给不足

随着我国经济的高速发展，农村公共产品供给也有很大改善，但总体上还存在供给不足问题，国家财政用于农业支出比例没有随着经济发展而得到长足提高，如图1和图2所示。
财政支持不足导致农村公共产品供给也不足。农田有效灌溉面积所占比例不足47%，灌排设施老化失修，工程不配套，灌溉水有效利用率仍不高。到2010年底，全国仍有1200个乡镇、12万个建制村不通沥青（水泥）路，其中90%集中在西部地区和边远贫困地区。部分地区农网改造面偏低，如四川和青海的低压地网改造率不足65%。目前全国仍有约500万无电人口，主要集中在内蒙古、四川、云南、西藏、青海和新疆等省区。农村公共卫生条件也发展不快，不能很好满足农村地区需要，如表2所示。

(二)农村公共产品供给主体单一化

随着我国经济高速发展，公共产品供给无论从数量还是从质量方面都得到长足发展，但已形成的城乡二元结构、农村公共产品供给的发展远远跟不上城市公共产品供给。农村公共产品供给当前的供给方式主要有：政府直接供给；农村集体组织供给；投资者自愿供给。由于政府在资金、政策等方面的优势，农村公共产品供给决策程序仍然是自上而下的政府决策，农村公共产品供给的主体仍然是政府主导。农村地区人员也认为农村公共产品供给是政府提供的，对于小型公共产品供给是村集体组织，村民出力出资自行提供，而对于大型公共产品，他们大部分选择等、靠、要。

(三)农村公共产品供给结构失衡

农村公共产品供给结构失衡的主要表现在供给过剩和供给不足，部分农民不急需的农村公共产品供给过剩，而急需的公共产品供给相对不够。对于农村基础设施、农村义务教育、农村医疗卫生等公共产品提供相对不够，而对于那些投资见效快，政绩比较明显的公共产品投资相对过剩。由于非生产性公共产品较生产性公共产品而言有着较强的激励，所以能在短期内见效的，这些公共设施的利用效率极为低下，浪费了大量公共资源，加重了农民负担（刘华安，2009）。现阶段农村公共产品的供给不是根据农村地区的真正需求来决定的，而是根据地方决策者的政绩和效益的需求来决定的（陶勇，2001）。

(四)农村公共产品供给资金成本高且效率不高

一方面，由于信息不对称，信息不透明，有些公共资源被挥霍、挪用，导致农村公共产品供给资金成本高。另一方面，农村公共资源使用过程中，往往缺乏监督，公共资源没有严格按照要求使用，脱离了成本收益原则，导致农村公共产品供给效率低下，主要表现在：一是政府对农村公共资源的筹措、管理和使用缺乏严格的规范监管，资金经常被挪用；二是农村公共产品供给往往高于市场，成本不透明；三是决策程序不透明，受到主要决策者的影响。

(五)农村公共产品供给地区结构差异很大

由于地区经济发展水平差距，不同地区的农村公共产品供给存在很大差距，造成地区间农村公共产品供给不公平。刘新林，唐云峰（2009）通过调查发现基础设施公共类产品，东西部的差距主要在质量方面，但东西部的教学办学条件、水利设施、卫生院设施、信息、社会保障等方面的差距很大。第二次全国农业普查数据也显示，东中西部地区农村公共产品供给有很大差距，如交通设施、卫生条件等，如表

3、表4所示。

完善我国农村公共产品供给制度的对策

(一)加大对农村公共产品供给的财政支持

长期以来，我国财政支出的涉农支出比例不够，严重影响我国农村公共产品供给。随着我国经济的快速发展，我国财政收入也持续增长，因此必须加大对农村医疗、教育，社会保障投入，加强对农村基础设施建设，完善农田水利、道路等建设，增加农村信息和科技水平投入，提供农村劳动生产率。因此，从来看，要尽快建立与财力增长相适应的预算内固定资产投资正常增长机制，并把增量部分主要用于农业和农村基础设施建设。地方各级政府要按照有关法律和政策要求，积极加大“三农”投入，在本级财政支出中安排更多资金用于农业和农村建设。

(二) 完善农村公共产品供给决策机制

当前我国农村公共产品供给仍然是以政府为主导的自上而下的决策程序，仍然是政府控制公共资源的使用和分配，这种机制不利于信息的沟通，因此需要完善这种机制。随着国家农村政策的改变和农村经济发展，这种自上而下的决策程序不能完全适应农村经济的发展，使得有限的农村公共资源配置不当，因此需要完善农村公共产品供给的决策机制。逐渐调整自上而下的决策程序，引入自下而上的决策程序，更多地考虑大多数基层农村公共产品需要，有助于信息的沟通，完善农村公共产品供给结构，有助于建立农村公共产品的需求表达机制，使得基层需求更好地传达到决策主体。

(三)鼓励农村公共产品供给多元化

我国是一个大国，农村地域占据非常大比例，因此对农村公共产品的需求规模也非常大，仅仅依靠国家的财政投入不能完全满足需要，因此需要调整当前农村公共产品供给单一机制，建立多元的农村公共产品供给主体机制，拓展农村公共产品供给渠道。对于纯公共产品，坚持以政府供给为主。除了政府提供外，还应该拓展其它渠道：
一是公共品自愿供给，随着我国经济的发展，出现了一批大企业和先富裕者，因此政府可以以税收优惠来激励公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于教育、体育、济贫等公益用途，并接受公众监督的一种机制。
二是对于小型农村公共产品供给，鼓励当地居民自己提供，按照林达尔均衡理论，当需要公共产品的人数有限而消费效用能够识别时，这些小型农村公共产品完全可以由当地居民自己提供，而政府应加以鼓励和配合。
三是对于那些少数人需求的农村公共产品，可以采用俱乐部公共产品提供，建立俱乐部，由那些有需求的人建立俱乐部。
四是对于那些准农村公共产品可以由市场来提供，按照市场原则来经营，比如洪必刚（2009）探讨了BOT模式在农村公共产品供给的使用，充分发挥民营BOT在我国农村公共产品供给中的强大作用。
五是加强非盈利机构的作用，可以鼓励他们为农村提供公共产品。

(四)加大对中西部农村公共产品供给力度并逐步消除地区不公平

由于地区经济发展不平衡，经济落后地区农村公共产品供给与经济发达地区相比存在一定的差距，这些地区的县和乡镇两级政府由于财政有限，很难提供农村公共产品，形成不公平现状，因此需要加大对中西部地区的财政投入，缩小地区差距，主要可以采用两种途径：一是加大国家对中西部农村地区的转移支付，扩大对这些地区农村公共产品供给财政支出，重点改善农村义务教育、医疗、社会保障等，同时也要防止转移支付资金别挪用其他用途；二是国家采用措施引导这些地区经济增长，只有经济增长，才能真正加强农村公共产品供给。

(五)加强农村公共产品供给决策及财务监督

农村公共产品供给往往出现资源配置效率低下，资金成本高，而且农村公共产品供给的质量也往往出现问题，这主要是因为农村公共产品决策监督出现问题，因此需要加强农村公共产品供给的决策监督：一是加强农村公共产品供给资金监管，加强农村公共产品供给立法，明确监管主体、职责范围，反馈机制和处理程序；二是鼓励基层农民参与，在决策过程中引入农民意志，防止有限公共资源浪费，提高农民公民意识，积极监督公共产品资金使用和资源配置方向；三是鼓励媒体积极参与监管；四是加强农村公共产品供给决策和财务透明度，定期公布公共产品进展及资金使用方向。
参考文献
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