本站原创一、政府经营土地的制度是怎样形成的
我国的政府经营土地制度是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立的国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些政府部门，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。虽然当时已有研究提出，源于：论文大纲www.udooo.com
应把土地管理职能与土地经营职能分设，但还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国推开，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。
在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进，其弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。
二、政府经营土地之弊
第一、政府经营土地，是保护耕地的国策不能得到落实的最主要原因。
保护耕地作为国策，提出多年了，实行最严格的土地管理，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因是政府经营土地的制度使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方 “发展”就快，已是公开的秘密。表面看，这是地方政府行为短期化、不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在制度安排上。制度不改，保护耕地、节约资源，只能是一句空洞的口号。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，做了大量工作，但却收效甚微。与此相应，国家为保护耕地向土地管理投入了大量的财政资金。我国土地管理的成本之高，世界少有，但效果却很差，个中原因值得认真反思。第
二、政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。
允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。早已经提出，要统筹城乡发展，其中一个重要举措是改革现行征地制度，通过缩小征地范围、提高补偿标准等，达到增加农民的财产性收入的目的。在市场经济条件下，农民最大的财产就是相关的土地权利。但长期以来，农民的土地财产权却不能实现。一方面，国家征地按农地补偿，使被征地农民不能分享土地增值收益；另一方面，不允许农村集体建设用地进入市场，使农民不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程。导致这种制度安排的根本原因就是政府经营土地、与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。征地制度改革的目标任务早已明确，但进展始终缓慢，主要原因也在这里。目前，有关方面把征地制度改革和《土地管理法》修改的重点，放在解决好被征地农民的安置问题上，而对于城乡土地市场通开的改革，则依然谨慎回避，说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。按照这一方案，缩小征地范围的改革目标仍然无法实现，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。
政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。不允许集体建设用地进入市场，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了写房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。虽然近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。
早在本世纪初，就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。虽然我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的近35%，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为3
3.8%。
第三、土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。
政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购写几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当大的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。第
四、政府经营土地导致政府行为扭曲失控。
我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与怎么写作。就是说，政府的主要角色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是政府调控地方政府。其原因之
一、即在于此。
政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼，有的办公大楼甚至还配有高档的休闲、娱乐、健身设施。一个几十人的政府部门，盖七八千、上万平方米的房子，已是司空见惯。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等，也比比皆是。从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断增加，已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上，许多办公楼投资并未纳入相关统计，因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲，其所体现的执政理念，与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，相去甚远。
为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的蔓延。客观地看，在允许政府经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此，根本的解决办法是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题蔓延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。
以上分析充分说明，政府经营土地的制度，与关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。
三、改革的条件已经具备，时机已经成熟
虽然相当多数的人已经对政府经营土地的弊端形成共识，但对改革的条件是否具备，改革的时机和改革的步骤如何把握等问题，人们的认识仍然难以统一。犹豫不决者的主要顾虑是改革政府经营土地的制度，必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。
在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。笔者认为，改革政府经营土地制度，可以成为一个率先突破点。
第一，经过30多年的发展，我国政府的财力已经较为雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收入的操作空间。我国城市的存量土地中，也还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道，如果纳入，政府收入还有一定的增收潜力。另外，在各城市规划区范围内，都还有不少农村集体建设用地，允许这些土地进入市场，有利于城乡统筹发展，有利于搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少，但其他方面的税收会越来越多，有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化，逐步建立起财产税（物业税）制度，地方政府就可以从存量土地获取稳定的税源，最终完全摆脱对增量土地的依赖。
第二，据相关课题组估算，2008年我国建设用地总量已占国土面积的3.4%，超过世界平均水平，达到了发达国家的水平，但利用率却很低。例如土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而我国香港1996年工业用地产出是每平方公里30亿美元。近些年上海工业用地产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的
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只有0.3，高的也只有0.6，而国际平均水平为1。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20%～30%，甚至更高，而国际平均在15%以下。差距就是潜力，今后我国城市的发展，应侧重于提高存量土地的利用效率。对多数城市而言，只要土地利用率提高了，即使不再征地，仍有很大发展余地。源于：论文参考文献www.udooo.com