政府投资项目实施代建制管理现状设计

【摘要】本文从政府投资项目实行代建制管理的根本目的入手，论述了政府投资项目实行代建制的现状、存在的问题及其原因分析
【关键词】政府投资项目；代建制管理内涵及其目的；代建制管理运作模式；存在问题及其原因分析
一、引言
代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制），我国的代建制于近几年提出，2002年国家有关部门组织了“政府投资工程项目管理方式”课题研究，2003年国家发改委提出要积极推行“代建制”试点，2004年7月16日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，2005年浙江省出台了《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》（以下简称《规定》）。根据《决定》及《规定》，代建制是指“政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位）负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成竣工验收合格后移交给使用单位的建设管理制度”。
政府之所以推行建设项目实行代建制管理，其根本目的就是借助于社会化的专业管理水平来规范政府投资项目的管理行为，以期通过管理手段来提高政府资金的使用效益。但如何达到这一目的，需要我们在实践的过程中不断地探索与完善。

二、政府投资项目代建制管理的运作模式

政府投资项目实施代建制的基本模式归纳起来大致分为以下四种：

(一)联合体模式

所谓联合体模式即具有建设开发资质的相关单位（例如房地产开发公司）与具有施工资质的施工单位组成联合体的形式共同承揽项目的建设管理工作。在该模式中代建单位主要负责协助业主项目前期工作，项目实施过程中，主要负责联络工作，无实质性工作内容。项目前期工作（包括征地、拆迁、项目规划、项目设计、项目施工招标等）、项目施工过程中的管理工作（包括质量管理、进度管理、投资管理、合同管理等）以及项目竣工验收工作均由项目业主自行操作。

(二)项目咨询管理模式

所谓项目咨询管理模式即选择一家具有咨询资质的单位自项目设计开始直至项目竣工验收结束整个过程中对项目管理进行咨询管理怎么写作，主要控制项目造价，其工作内容包括概预算编制、标底编制、招标写作技巧、施工过程中的造价控制、竣工结算审核等具体工作，在该模式中代建单位主要为业主提供技术咨询怎么写作，实施造价控制。项目前期工作（包括征地、拆迁、项目规划、项目设计、项目施工招标等）由项目业主负责实施，项目施工过程中的管理工作（包括质量管理、进度管理、投资管理、合同管理等）以及项目竣工验收工作仍由项目业主负责实施，但代建单位在这一过程中向业主提供全方面的技术咨询怎么写作，特别是在项目投资管理方面。

(三)施工阶段委托代建模式

所谓施工阶段委托代建模式即项目业主完成项目的前期工作直至施工招投标工作完成之后，自项目施工开始即委托一家具有相应资质的专业项目管理公司对项目实施全面管理，项目竣工验收合格后，再由项目管理公司移交给项目业主的管理模式。在这一模式中，项目前期工作包括征地、拆迁、项目规划、项目设计、项目施工及监理招标等由项目业主负责实施，并由项目业主与相关承包商签订合同，项目施工过程中的管理工作包括质量管理、进度管理、投资管理、合同管理等以及项目竣工验收工作由项目代建单位负责实施，项目业主负责监督，重大问题由项目业主负责。

(四)全过程委托代建模式

所谓全过程委托代建模式是指由项目业主（或项目出资人）通过招投标方式确定并委托相应资质的项目代建人（或称专业项目管理公司）对项目可行性研究、项目勘察、项目设计、项目监理、项目施工等全过程进行管理，并按照项目项目规模、项目标准、项目投资的目标要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将财政性投资的工程项目交由专业的项目管理公司进行管理，专业的项目管理公司不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型等，还直接承担工程全过程的管理职能，实现了过去自建制的小生产管理方式向专业化管理方式的转变。

三、政府投资项目代建制实施过程中存在的问题及其原因分析

(一)代建费的计取无据可查，形式各异。

政府投资项目代建费的约定标准与计取形式各不相同，概括起来大致分为四类，一为零费用，主要是以联合体模式的代建制，其费用均包含在施工费中，不单独支付代建费用；二为按建筑面积包干；三是按费率计取；四是按房产证建筑面积单方造价大包干等。

(二)代建合同不规范，内容不全面

根据《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》，“代建制实行合同管理制，由政府投资综合管理部门、使用单位、代建单位三方签订《项目代建合同》……”，“项目代建实行履约担保制度……”，“代建工作结束后，根据代建单位管理目标完成情况，给予奖励或惩罚”，《宁波市政府投资项目代建制暂行规定》中也明确规定，建设单位应当与代建单位签订项目委托代建合同，明确代建项目的范围、形式、代建费、合同各主体的权利及义务、履约担保及奖惩办法等具体内容，以达到约束各方在项目管理过程中履行各自应该履行的义务，形成科学的项目管理体系，规范项目管理，提高管理效益。但调查发现，有的代建合同极不规范，内容不全，大部分只约定了双方的权利、义务，而无相应的违约责任或称奖惩措施。

(三)建设管理单位对代建制管理操作不规范，代建单位的选择存在较大随意性。

由于对代建单位的选择存在较大随意性，通常选择其所在地的房产公司，甚至其下属单位，不能形成有效的市场竞争机制，导致不能达到国家倡导推行代建制的真正目的与意义。实行代建制的关键在于用公开竞争机制选择具有专业素质的代建单位，通过经济合同来约束代建单位完成代建任务。
（四）代建单位对代建项目投入的管理力量不足，项目管理操作不规范，致使项目管理效益普遍不高
由于代建单位投入的项目管理的人力资源普遍不足，有的一人，多则三人，且投入的人员素质普遍不高，专业不齐全，通常为施工现场管理人员，致使无法实施项目的质量控制、进度控制、投资控制，也无法提高项目的合同管理、项目的设计变更管理、材料及设备的询价与定价管理等工作，因此，政府投资项目代建管理效益普遍不高，未能达到实施代建的真正目的与意义。如果按照商业房地产项目运作，剔除销售环节，正规的专业房地产公司通常会配备技术管理人员（负责项目设计管理工作）、施工现场管理人员（负责现场质量管理与进度、安全等管理）、投资管理人员（负责投资方面的管理）、财务管理人员、客户怎么写作管理人员等一套管理班子，根据项目

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大小与性质，至少在八人以上，且专业齐全，否则，项目管理工作无法正常运转。（五）风险承载体不能转移，建设管理单位对代建制持怀疑态度，导致其操作不规范，不能达到项目专业管理的效果
代建制普遍存在这样的矛盾，即委托代建的合同标的物建造起来了，委托人——各相关政府，作为直接的当事人，不得不面对不断出现的工程质量问题和使用功能缺陷的投诉，特别是安置房项目及新村建设项目，这种矛盾尤为突出，因为这些项目的最终使用业主（即拆迁户）在获取物业时，没有通过市场化途径，加之拆迁补偿的不平衡因素，导致其不平衡心理的产生，往往会产生合理的或者无理的投诉与纠纷，而这种恼人的纠纷不能因为实行代建制而转移，因此，各相关政府作为建设管理单位，不得不对代建项目多加干预。
另一方面，国家法律法规规定的建设单位在项目建设中的重大责任与义务，也不能因为实行代建制而产生转移，项目建设过程中的风险依然要委托人承担。实行代建制的目的本来是想通过代建单位的专业化管理使政府建设管理单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些无力承担的专业责任与专业义务，但由于我国目前的法律体系还不是很健全，虽然通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了一部分，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位的违法责任追究，包括对单位主要领导的责任追究，并没有因民事性质的委托代建而能够产生转移。而现阶段的代建单位因有限的代建取费也不愿承担更多的代建责任，同时政府建设管理单位也因风险没有完全转移而对代建制持怀疑态度，在工程建设过程中，由于这两个因素同时存在，代建方与委托方扯皮、纠纷、相互推卸等现象经常发生，致使在项目管理的过程中，不能充分发挥代建公司的专业化的管理，而最终影响了代建管理的效果。

(六)多头管理，职能重迭，致使代建单位没必要投入过多的管理力量，项目管理效益低下

我国的建设工程管理体制是随着市场经济的发展而逐步形成与不断完善的，由于建设行政管理体制上的条条框框，不可避免的产生了建设管理体制上的条条分割的特征，例如工程咨询管理制度、工程监理制度等一系列细分的工程相似度检测怎么写作制度，这些组织的怎么写作不仅具有重迭性，还各自与政府的相关行业部门独立的关联，他们通过各自的资质、资格和业务范围的管理，从而形成相对封闭的运行机制，而代建制的产生，由于委托人——项目业主（特别是政府部门的项目业主）不能摆脱也无法摆脱也不愿摆脱其项目管理的龙头地位，导致代建人在项目管理组织中，只能处于为业主提供冗余怎么写作的与各承包商平行层级的扁平化组织地位，形成多头管理、职能重迭，不能发挥其专业化的管理水平。多头性、重迭性主要体现在项目业主与代建人、代建人与监理人的管理职能上，一方面项目业主与代建人同时行驶业主的管理职能，另一方面项目业主要求代建人与监理人行驶相同的管理职能，一旦发生冲突，便会适得其反，影响了管理效益，因此代建单位不愿意投入过多的力量，也没有必要投入过多的力量。
（七）领导干预现象仍存，形象工程意识仍在，“三拍”现象未能彻底杜绝，致使“三超”现象不能有效遏制
推行代建制的最终目的就是通过专业化的项目管理公司运用市场管理机制的手段集中管理分散化的自建制项目，以达到控制投资、控制质量、控制进度的目的，最终解决政府投资项目超规模、超标准、超投资的“三超问题”。但在实际操作中，由于没有完全按市场法则来运作，领导干预现象虽然有所减少，但上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，出了问题拍拍屁股的现象依然存在。由于这种现象的存在，致使工程变更频繁，甚至是多重变更，随着项目的逐步实施，标准不断提高，致使“三超”现象不能有效遏制。

四、结束语

由于政府投资建设项目实行代建制管理模式在我国刚刚推行，各地区都在探索与摸索的过程中，虽然目前存在方方面面的问题，但我们应该看出我们国家所倡导推行的这种管理模式具有科学的内涵，它把市场经济中的经济管理行为逐步引导入市场化管理。只要政府各相关职能部门及相关企业，充分领会了《决定》及《规定》的精神，不断的实践，不断地完善，代建制管理必将步入规范化，达到提高政府资金的使用效益的目的，必将在一定的历史时期

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内成为我国政府投资项目主流管理模式。
参考文献
国务院：《关于投资体制改革的决定》（ 2004年7月16日）。
浙江省：《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》（2005年）。
作者简介：
杨洁敏（1966），女，工程师；施鸿（1976），男，工程师