小金库形成原因、危害和对策

[摘 要] “小金库”的存在容易滋生腐败，损害国家利益。小金库难以根除的原因很多，要想有效根治小金库需做到：以廉政建设加强思想教育培训、健全财务管理制度、拓宽监督渠道、加大打击惩罚力度。
[关键词]小金库；治理；对策
根据监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署联合签署的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。小金库形成有很多原因，产生了不少危害，需要有效整治与根除。

一、小金库形成的原因

(一)领导思想认识存在偏颇

有的领导认为，贪污受贿是违法犯罪，但设立“小金库”是为了单位利益、大众利益，就不是违法犯罪；有的认为，谋求私利属于不正之风，但用“小金库”的钱为职工谋福利，就不是不正之风；有的认为，把公家的钱装入自己的腰包是腐败，但只是用公家的钱吃点喝点，自己没有装入私囊，就算不上腐败；有些领导人认为设立“小金库”是为了大家的利益，而不是为了自己的利益，由于责任主体分散，产生的后果自己所应承担的责任小，自己的压力和风险有限，因而知法犯法。正是领导思想认识模糊，法制意识淡薄，对设立小金库的严重性认识不足，使“小金库”问题难以有效根治。

(二)财务管理制度不健全

虽然我国《会计法》规定“任何单位和个人不得以任何方式授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、变造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚检测财务会计报告。”但在实践中这一规定却难以落实，因为会计人员的收入、升迁等均取决于单位领导，所以财务人员在发现单位有违规违纪时为了自己的饭碗和前途非但不能坚决抵制，甚至有的同流合污，制查重账，私设小金库。①另外，在先前进行的小金库治理中，对参与设立小金库的财务人员的惩罚过轻，多则是辞退，他们可以继续去其它单位谋业，生活受到的影响不是很大，他们对法律没有绝对的敬畏，对设立小金库的行为受到的处罚不能铭记在心。

(三)监督渠道不畅

在中国现行的制度下，各个单位的一把手有着极大的权力，对于其权力的监督基本上都来自于外部力量，部门内部的监督弱化。在当今社会大环境下，一部分人为拉关系、跑项目、要资金不惜重金“打点”、“疏通”，给本地区、本部门、本单位带来利益，

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单位的职工也都能从中受益，他们也就不再去问、去管这些 “小钱”的来路和去向。另外，社会透明度不是很高，加上小金库自身的隐蔽性，外界对单位设立小金库的行为很难发现。

(四)惩处力度不足

很多私设的“小金库”，是为了“单位”利益，涉及到许多职工群众的利益，使为私和为“公”互相交织，“合理”和违法互相缠绕，很难理清查顺，就算弄清楚了，是处理某个人还是处理一批人？是实行经济处罚还是追究刑事责任？界限不易分清，致使“小金库”问题的处理上，往往是重经济处罚，忽视对个人的惩处，使处理难免失之于软、失之于宽。这种处理方法在很大程度上又助长了一些部门和单位“违法违纪”的不良风气，使“小金库”现象难以得到有效遏制。

二、小金库产生的危害

(一)滋生腐败现象

小金库具有隐蔽性，资金深藏不露并掌握在少数人手中，使用起来方便，很少受监督和制约，这就给部分人大搞不正之风提供了便利，有的用它行贿，将公家的钱转换成联络感情、拢络人心、捞取“政治前途”的筹码；有的用它乱发钱物，变相给职工谋福利，赢得下属的好感和支持，为自己的升迁打下群众基础；有的将“小金库”资金装进少数人的腰包，据为己有，中饱私囊，使“小金库”成为损公肥私的“供应站”，这就使小金库成为一些个人特别是领导干部贪污、挪用公款、私分国有资产的“温床”，败坏了党风和社会风气。

(二)损害国家利益

很多小金库的来源几乎都不是合法或正当的，有的“小金库”资金是截留了应上交的财政资金、税金或挤占、挪用财政专项资金等形成的，使国家的利益受到严重损害；有的“小金库”资金是转移单位的各项收入或资金形成的；有的“小金库”以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立的。小金库逃避财政、金融、税收监管，使得资金游离于财务核算体系之外，扰乱国家财经秩序，偷逃国家税收，使得单位效益缩水，造成国有资产的严重流失。

(三)影响社会秩序

目前，一些单位的 “小金库”已达几百万甚至上千万，游离于正常财经监督系统之外，出现两本账、多本账、甚至做检测账，造成企业财务信息失真，影响企业的成本控制决策和经营管理，不仅污染社会风气，而且严重破坏了经济秩序。另外，小金库的存在使单位的部分账目不按照正常的财务渠道进行，在法律之外存在一套变通执行的法子，这就在一定程度了违反了财会法，影响了财会法律的威信和贯彻落实，破坏了我国的法律秩序，阻碍正常的法治进程。

三、有效根治小金库的对策

(一)加强思想廉政教育

要加强廉政宣传，开展政治教育和道德灌输，组织领导干部参观警示教育基地、参加以案释法讲座，通过典型案例，用发生在身边的人和事强化教育，坚持集中教育与自我教育结合起来、灌输教育与渗透教育结合起来、示范教育与警示教育结合起来，增强廉政教育的经常性、针对性和实效性，进一步增强领导干部的廉洁自律意识和遵纪守法意识，引导广大干部在思想上充分认识“小金库”危害，增强遵纪守法意识，克服侥幸心理，自觉抵制“小金库”，为根治“小金库”创造良好氛围。

(二)健全财务管理制度

1.增强财务人员的独立性。实施会计委派制，由上级单位委派会计到下级单位，或专门会计部门委派会计到各单位，通过财务会计部门对行政事业单位领导和国有企业的经营者实施监督，扭转财务人员听命于单位领导和经营者的现状，增强会计的独立性。
2.加大对参与设立小金库财务人员的处罚力度。不管财务人员是主动提出设立小金库的建议，还是被迫设立小金库的，作为一个健全的社会人，有独立的辨别意识和控制能力，财务人员应该认识到设立小金库的行为是违法违纪的，明知不可为而为之，其应该为自己的行为付出代价。按照刑法的规定，如果设立小金库的行为涉及贪污罪的，对财务人员按贪污罪处理；如果设立小金库的行为涉及挪用公款罪的，对财务人员按挪用公款罪处理等。不够犯罪处罚的，依照违纪处理。

(三)拓宽对小金库的监督渠道

1.实行财务公开。阳光是最好的防腐剂，要使小金库无处藏身需要阳光的照射，实行财务公开，让财务接受职工和社会的监督。按照我国《政府信息公开条例》规定，推行财务公开，以公开为原则，不公开为例外，将所有财务、政务可以公开的尽可能公开，可以量化的尽可能具体，防止“暗箱”操作，让广大群众能够知悉本单位和其他单位的财务收支情况，实现每个单位的所有财务明白透彻。
2.鼓励群众积极。鼓励群众积极信访，将此作为联系群众的桥梁和纽带。各单位要设立并公布电话、信箱，并要注意发挥网络的作用。要认真做好的受理工作，建立登记和查处督办制度，指定专人负责，做到件件有交待、事事有着落。要认真执行信访工作保密制度，切实保护人的合法权益，对打击报复人的，依法依纪从严惩处。对有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%-5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。②群众积极，使权力置于更加广泛的监督之下，从群众的反映中拓展案源，发现线索，严处私设“小金库”的行为。

(四)加大对小金库的惩处力度

1.实行一票否决制。把“小金库”的治理和防范作为考核单位“一把手”和主管领导、部门负责人的重要指标，同其政绩考核、晋升、奖惩等直接挂钩，层层签订责任状，落实责任，使各级领导干部与其所主管的要害部门工作形成“一损俱损，一荣俱荣”的责任、风险共同体。一旦发现小金库，对单位一把手和主管领导、部门负责人的考核实行一票否决，没有商量的余地。
2.以职务犯罪惩处单位领导。如果对所有的设立小金库的行为都作为犯罪进行打击的话，这种处罚的严厉性肯定使单位领导不敢再轻易设立小金库，但是涉及到我国犯罪处罚的是对社会危害较大、情节严重的行为，对所有的小金库采用同样的处罚手段，有违我国刑罚精神。鉴于此，单位设立小金库可以作为犯罪来处理，但是必须明确前提，限制数额与情节。（1）如果领导利用设立小金库的手段把单位的钱物据为己有，数额较大，或情节严重，对单位领导以涉嫌贪污罪惩处；（2）如果领导利用设立小金库的手段把单位的钱物归自己使用，进行非法活动的，或者挪用财物金额较大，进行营利活动的，或者挪用单位财物数额较大，超过三个月未还的，对单位领导以挪用公款罪惩处；（3）如果领导为谋取不正当利益，用小金库的钱以自己名义给其他国家人员的，对该领导以行贿罪惩处；如果领导谋取不正当利益，用小金库的钱给予国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的，对该领导以对单位行贿罪惩处等。如果在小金库数额不符合犯罪的情况下，根据党风廉政建设责任制规定，对设立 “小金库”的单位，追究主要负责人和有关人员的违纪责任，完善从严从重

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的惩处机制，先免职再追责，增大违法违纪成本，使领导干部不敢设立“小金库”。
[注释]
①陈志德.论小金库问题的成因、危害与治理对策[J].财政监督,2009,(21).
②纪委、监察部、财政部、审计署关于印发<关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法>的通知.
[参考文献]
陈志德.论小金库问题的成因、危害与治理对策[J].财政监督,2009,(21)．
莫庆华.浅议“小金库”屡禁不止的成因特点及治理对策[J].江汉石油职工大学学报,2010(1)．
[3]王韶华.关于构建防治“小金库”长效机制的思考[J].现代商业,2010.
[作者简介]王秋杰（1984—），女，山东菏泽人，北京市大兴区人民检察院研究室干警，中国人民大学201侦查学方向博士研究生；马光(1960—),男，北京市人，中国化工装备总公司副总法律顾问兼监事处处长。