住房公积金住房公积金城乡一体化进展

《住房公积金管理条例》（下称《条例》）第1条规定“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例”。也就是说，《条例》开章明义，从一开始就确定了住房公积金制度是为“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”而怎么写作的，住房公积金的怎么写作对象是 “城镇”而非“农村”。
笔者以为，随着住房公积金制度的发展以及内外环境的变化，住房公积金制度的覆盖范围应该考虑从城镇向农村拓展，这不仅是建设和谐社会的需要，也是体现住房公积金制度优越性的一项重大突破，可以在修改《条例》时体现这一点。

一、推动住房公积金城乡一体化的必然性

城乡建设一体化体现的是国家的基本政策，即城市要发展、乡村也要发展，要逐步缩小乡村与城市的差距，建设城乡和谐、共同富裕的社会。在这个过程里，公积金的强势介入，是契合多方利益和需求的，主要表现在：

1.农村也需要住房保障，农村的住房保障需要住房公积金介入

一方面，在目前的中国农村，农民建设住房和改善住房的需求并不比城里人少，其重要性甚至成为农民一辈子奋斗的目标，很多农民工在外打工挣的辛苦钱，主要用途就是盖房子。可以说，农民建设住房和改善住房的资金来源，基本上都是靠自己筹集以及乡里乡亲之间的互相借贷，而包括银行等在内的各路资金，出于资金安全等各方面的考虑，基本上没有对农村开放，也没有提供支持；另一方面，相比城里而言，农村享受的住房保障几乎为零，经济适用房、廉租房等住房保障政策都是面向城市的，与农村基本无缘。从以上两个方面可以看出：农村有强大的住房保障需求，但是农村的住房保障却几乎没有，因此，作为住房保障领域里覆盖范围最广的公积金，理应率先向这一领域开放。
2.住房公积金的发展需要放开使用渠道，而放开渠道最能发挥住房公积金作用和影响的就是面向农村
随着城镇化进程的不断加快，中国农村人口比例逐年下降，但仍有一半左右的人口居住在农村。据2011年人口统计信息显示，中国大陆农村人口约有6.57亿，占比49%。如此大规模的农村人口，对建设住房和改善住房的需求数量相当庞大。如果住房公积金向农村放开，至少可以起到五个方面的作用：第一，可以迅速适应国家建设新农村的需要，在国家建设新农村方面率先垂范，在促进社会和谐、城乡一体化建设方面起到标杆作用；第二，可以通过住房公积金介入扩大农村的需求来增加当前内需渠道，改变当前内需不足、经济下行的现状，拉动农村经济增长；第三，可以满足农村建设住房和改善住房的资金缺口，改善农民生活；第四，可以彰显住房公积金制度促进住房保障的重要作用，使之与银行不愿向农村拓展形成鲜明的对比，从而增强制度的影响力和生命力；第五，可以解决全国住房公积金资金沉淀问题，避免社会舆论在住房公积金使用率不高、保障作用不强以及住房公积金“杀贫济富”等方面的诟病。

二、如何推动住房公积金城乡一体化

实现住房公积金城乡一体化一个最重大的挑战就是农村宅基地的性质问题。
根据《土地管理法》以及相关政策规定， 宅基地属于国家和集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权。宅基地使用权是指农村村民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利，是特定主体对于集体土地的一种特殊的用益物权。其特殊性在于：第一，农村宅基地使用权的初始取得与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的，非本集体成员不可能取得；第二，宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权，权利人可以对宅基地长期享有占有、使用权，但流转受到一定的限制。
从以上分析以及现实的操作实践来看，宅基地基本上不得转让或抵押，这就为住房公积金的介入设置了极大的难题。由于目前住房公积金贷款绝大多数都建立在城镇居民所购房屋的住房抵押上，如果没有住房抵押，住房公积金的安全性很可能得不到保障（担保公司的担保是以住房抵押为前提的，没有住房抵押，担保公司出于安全考虑也不太可能提供担保）。在这种情况下，有什么途径可以绕开住房抵押这个重要条件呢？
从部分城市目前的住房公积金贷款政策来看，所购住房的住房抵押（担保公司担保）并非必备条件，比如常州市2006年即推出了《常州

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市住房公积金个人贷款质押担保试行办法》规定；借款人申请住房公积金贷款时，可以用本人或他人（可以是一人或多人）有一定住房公积金存储额的储存卡或国债、银行定期存单（折）等有价证券作为质物，提供质押担保，这就为我们绕开农村自有住房抵押这个门槛提供了一种思路。
笔者以为，可以设计第三人质押或第三人担保的形式来解决这个问题。这里所说的“第三人质押”是指借款人之外的一人或者多人将有一定住房公积金存储额的储存卡或国债、银行定期存单（折）等有价证券作为质物，提供质押担保，从而使借款人能够顺利获得一定数额的住房公积金贷款；“第三人担保”是指借款人之外的第三人以自有城镇住房为借款人提供抵押担保，在借款人无力或不愿偿还住房公积金贷款时履行还贷义务，从而使借款人能够顺利获得一定数额的住房公积金贷款。
由于引进了第三人质押或第三人担保的形式，从而有效避免了农村宅基地建房无法申请住房公积金贷款的难题，农民只要找到了愿意提供质押担保或抵押担保的第三人（亲属、亲戚、朋友等），即可获得申请住房公积金贷款的条件。
当然，从权利和义务对等的关系来看，农民只有纳入了住房公积金覆盖范围才可以享受住房公积金贷款的优惠条件。目前全国大多数城市均已将农民工纳入住房公积金建缴范围，实质上就是住房公积金由城镇向农村拓展的一个突破，有利于推动住房公积金面向农村的进一步发展。

三、推进住房公积金城乡一体化应当注意的问题

如上所述，住房公积金由城镇向农村拓展，除了要解决宅基地建房的担保问题，还要解决住房公积金覆盖问题。笔者以为与城镇职工的住房公积金覆盖相比，农村住房公积金准入门槛和覆盖范围应该有所区别。
一是住房公积金进入门槛上应该有所区别。鉴于农村收入的不稳定性和农民收入的相对低下，农村住房公积金进入门槛应该放到农民可以承受也乐于承受的水平，比如可以按城镇最低缴存基数的1/5来测算（1/5是笔者按城镇平均购房成本与农村平均建房成本之比例粗略估算）。常州市2011年住房公积金最低缴存基数为1140元，住房公积金月缴存额最低为单位和职工各114元，那么农民缴存按1/5比例即为每月23元。
二是国家政策应有所扶持。城镇职工建缴住房公积金是单位、职工各负担一半，而农民却没有单位，自己承担一半以外另外一半建议由国家或地方来承担。如上文所述，农民缴纳23元以外，另外23元由国家或地方承担，如果国家或地方财政吃紧，则可以通过住房公积金利息减免的方式予以让渡，通过住房公积金利息的减免，进一步体现国家对农村的扶持。
齐婧/责任编辑