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摘 要：中国农村养老保险事业起步晚，目前仍处于试验发展阶段。在试点的这三年时间里，中国农村社会养老保险经历了高速发展期。但由于发展时间短，中国新农保制度在很多方面都存在理由。在简单介绍中国新农保实施目前状况的基础上，分析其在发展过程中存在的包括基金来源窄、养老金待遇低等主要理由，并针对这些理由提出策略倡议。
关键词：新农保；养老金；集体补助
1673-291X（2013）10-0080-02
2009 年 9 月，国务院下发了《开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则，开始在全国试点新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）。按照国务院的部署，2020 年之前要基本实现对农村适龄居民的全覆盖。如今三年过去了，新农保试点实施得如何？还存在哪些不足和理由？该如何完善它？本文试图简单地来回答这些理由。
由于2012年的完整数据尚未正式公布，很多分析只能建立在2011年及之前的数据基础之上。根据人力资源和社会保障部公布的完整统计数据，截至2011年底，中国新农保呈如下发展势头：
1.总覆盖面方面。全国27个省、自治区的1 914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%。
2.参保人数方面。新农保试点参保人数达到3.26亿人（含已开展城乡居民养老保险地区，下同），其中60岁以下参保人数2.37亿人。此外，还有17个省份的339个县（市、区、旗）自行开展了新农保试点。全国共计3.58亿人参加新农保。北京、天津、浙江、江苏、宁夏、青海、海南、西藏等8个省份已经实现新农保制度全覆盖。
3.基金收支方面。2011年，国家新农保试点基金收入1 070亿元，基金支出588亿元。年末基金累计结存1 199亿元，其中个人账户累计积累1 077亿元。
4.养老金待遇支付方面。从总体上看，截至2011年底，全国试点地区共有8 922万人领取新农保养老金。从个人养老金待遇看，目前大多数地区新农保基础养老金仍是每人55元/月，平均养老金约75元/月，个别经济比较发达的地方稍高些，如2011年7月份之后广州地区基础养老金为130元/月，平均养老金为642元/月。
另外，根据人社部2012年度第三季度新闻发布会的最新消息，截至2012年9月底，全国所有县级行政区全部开展新型农村社会养老保险工作，包括城镇居民社会养老保险在内的城乡居民参保总人数达到4.49亿（2011年底这一数据是
1.覆盖比率不高，养老金待遇低。从前文的分析，我们知道，当前中国新农保的覆盖面还不高，仍有很大提升的空间。另外，养老金待遇实在太低，很难真正保障老年人的基本生活水平。据全国老龄工作委员会报告，2011年中国农村月均养老金仅74元，约为城市老年人平均月退休金的5%。
造成这种现象的理由是多方面的。一方面宣传不到位，使农民对新农保存在一定的认识上的误区；另一方面补贴水平较低，条件较好的农民参保积极性不高；再一方面农民收入水中国新型农村社会养老保险实施目前状况、理由及完善策略相关范文由写论文的好帮手www.udooo.com提供,转载请保留.平普遍较低，支付能力差，使农民没有能力多缴费，导致养老金待遇低，同时也影响了农民参保的积极性；另外，新农保制度在中国实施的时间也不长，这也是影响其覆盖面和待遇低的一个理由。
2.新农保缴费存在捆绑式不合理现象。当前，在中国新农保缴费过程中，很多地方存在捆绑式的缴费规定，主要有两种表现：一种是如果不参加新农保，家中就不能参加或享有其他保障待遇，如合作医疗待遇、社会救助甚至各项农业补贴等。另一种是如果家庭中只要有一个成员不参加新农保，那么此家庭中老人在达到规定年龄时仍不能领取养老金，即使老人已经按照规定缴清了 15 年的新农保的保险费。前者既不利于新农保的实施，也侵犯了村民享受物质保障的权利。后者是一种连带责任制度，这一强制性的制度尽管有一定合理性，但是否与新农保的初衷相悖，也存在疑问。
3.基金筹集渠道窄，集体补助难以实现。在指导意见中明确提出，“新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成”，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。
目前，从全国来看，新农保资金的主要来源是财政补贴，地方政府的补贴不多（个别经济发达地方除外），再加上农民的缴费，农村集体补助基本是空白。在补贴占主体的情况下，要想继续提高新农保养老金待遇会很困难，提高幅度也有限，因此，只有通过集体补助等其他途径充实基金才是稳步提高新农保养老金的重要支撑。
4.统筹层次低，基金保值增值方式单一。当前中国新农保基金在统筹层次上，主要以县（ 市、区）为统筹单位。由于县（ 市、区）一级缺乏专业化的基金投资运营机构和管理人才，加上基金规模小，其运营渠道主要是存入县（ 市、区）级财政专户并按同期银行存款利率计息，基本没有其他投资方式，导致基金收益率非常低，在通胀率较高的年份，其收益率甚至为负。
5.缺乏相关具体法律制度的衔接。在实施新农保的实践中缺乏相关制度的衔接，主要存在两个方面的衔接缺陷：第一个是新老农保之间的衔接。在实施新农保的同时，原本参加老农保的村民如何转入新农保，转入后会不会比原本所享受的少，目前还没有出台具体的法律法规。第二个是新农保与其他社会保障制度的衔接。除了社会养老保险制度以外，目前农村老人还享有失地农民社会保障制度、最低生活保障制度、五保制度、计划生育保障和社会救济制度。
2.完善新农保基金的筹资渠道，逐步提高养老保障待遇。首先，应建立和完善公共财政对新农保制度的支持机制。和省级政府应从每年的财政收入、国有资产收益和土地出让收入等财政性收入中提取一定比例，充实到新农保基金中，用于基础养老金和地方补贴的提高。另外，市、县一级政府也应每年从土地出让和拍卖收入等提取一部分，用于补充农村社会养老保险专项基金，从而减轻和省级政府的负担。其次，探索发展农村集体经济，保证新农保的集体补助。一方面，对于有能力、有条件的村集体，应鼓励村集体、乡镇企业、村办企业或社会力量增加对新农保的投入补助。另一方面，对于不具备条件的或条件较差的村集体应积极探索发展农村集体经济的有效途径。如发展本地有优势禀赋的特色产业和行业，实行农业产业化，带动集体经济发展和农民增收。只有农村集体经济发展壮大了，新农保的集体补助才能真正得到保证。再次，通过加强宣传与出台一些优惠措施，吸引更多农民加入新农保，鼓励农民提高缴费档次，从而增加缴费基数，为养老金的逐步提高提供资金来源。最后，完善新农保基金投资运营，提高投资收益也是增加基金积累的一条重要渠道。
3.进一步完善基金管理与运营方式，提高投资收益率。首先，在基金统筹层次上，新农保基金要在现行县级统筹的基础上，尽快过渡到省级管理。其次，在基金的投资管理上，采用委托投资管理的模式，以省级农村养老保险经办机构作为受托人对账户进行管理，对于具体的投资运营业务，省级社会保障机构可委托给专业性的商业投资机构，以确保农村养老保险基金的保值和增值。最后，应加强农保基金运作的管理的监督，要构建一定的外部监督机制，以确保基金安全，提高农民对新型农村养老保险制度的信任程度。
4.健全法制，完善新农保与其他社会保障制度的有序衔接。新农保要与其他社会保障制度有序衔接，须要有健全的法律制度和具体可行的操作细则作保障。这些法律制度和操作细则应能涵盖以下几个方面：首先，应能使新农保与老农保之间合理衔接，保证制度之间平稳过渡，做到公平、合理，不损害农民的利益。其次，要能协调新农保与城镇职工基本养老保险制度和城镇居民养老保险制度之间的衔接和转移，使进城务工以及返乡的农民工能进行正常的养老保险的转移和转换，切实保护参保人的合法权益，也为未来从国家层次整合不同类型养老保险制度做准备。再次，要协调新农保与农村其他社会保障制度的衔接，要保证新农保、农村五保供养、农村最低生活保障以及被征地农民工社会保障等各项制度间可以互相协调，防止相互抵触，影响制度原本效能的发挥。
参考文献：
[1] 张平.新型农村社会养老保险制度试点理由研究[J].法制博览，2012，（7）.
[2] 李晓云，范冰洁.山东淄博新型农村养老保险目前状况实证分析[J].财经理由研究，2012，（7）.
[3] 李俊.城镇化、老龄化背景下新型农村养老保险财务状况研究：2011—2050年[J].保险研究，2012，（5）.
[4] 人力资源和社会保障部网站，http：//.cn/soft/ACRD4CHS.EXE">PDF浏览器用户请先下载安装
关键词：新农保；养老金；集体补助
1673-291X（2013）10-0080-02
2009 年 9 月，国务院下发了《开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则，开始在全国试点新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）。按照国务院的部署，2020 年之前要基本实现对农村适龄居民的全覆盖。如今三年过去了，新农保试点实施得如何？还存在哪些不足和理由？该如何完善它？本文试图简单地来回答这些理由。
一、中国新农保制度实施的目前状况
从新农保试点以来的三年时间里，新农保在全国范围内的推进速度非常快，无论是参保人数方面，还是总覆盖面、基金收支规模等方面，都保持着很高的增长率。由于2012年的完整数据尚未正式公布，很多分析只能建立在2011年及之前的数据基础之上。根据人力资源和社会保障部公布的完整统计数据，截至2011年底，中国新农保呈如下发展势头：
1.总覆盖面方面。全国27个省、自治区的1 914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%。
2.参保人数方面。新农保试点参保人数达到3.26亿人（含已开展城乡居民养老保险地区，下同），其中60岁以下参保人数2.37亿人。此外，还有17个省份的339个县（市、区、旗）自行开展了新农保试点。全国共计3.58亿人参加新农保。北京、天津、浙江、江苏、宁夏、青海、海南、西藏等8个省份已经实现新农保制度全覆盖。
3.基金收支方面。2011年，国家新农保试点基金收入1 070亿元，基金支出588亿元。年末基金累计结存1 199亿元，其中个人账户累计积累1 077亿元。
4.养老金待遇支付方面。从总体上看，截至2011年底，全国试点地区共有8 922万人领取新农保养老金。从个人养老金待遇看，目前大多数地区新农保基础养老金仍是每人55元/月，平均养老金约75元/月，个别经济比较发达的地方稍高些，如2011年7月份之后广州地区基础养老金为130元/月，平均养老金为642元/月。
另外，根据人社部2012年度第三季度新闻发布会的最新消息，截至2012年9月底，全国所有县级行政区全部开展新型农村社会养老保险工作，包括城镇居民社会养老保险在内的城乡居民参保总人数达到4.49亿（2011年底这一数据是
3.63亿）。
二、中国新农保制度实施过程中存在的理由分析
尽管新农保在最近两年的发展速度非常之快，但新农保在中国仍是一个不成熟、不完善的养老保险制度。通过与国外以及中国其他类型养老保险的比较来看，中国新农保制度目前在很多方面仍存在一些理由。1.覆盖比率不高，养老金待遇低。从前文的分析，我们知道，当前中国新农保的覆盖面还不高，仍有很大提升的空间。另外，养老金待遇实在太低，很难真正保障老年人的基本生活水平。据全国老龄工作委员会报告，2011年中国农村月均养老金仅74元，约为城市老年人平均月退休金的5%。
造成这种现象的理由是多方面的。一方面宣传不到位，使农民对新农保存在一定的认识上的误区；另一方面补贴水平较低，条件较好的农民参保积极性不高；再一方面农民收入水中国新型农村社会养老保险实施目前状况、理由及完善策略相关范文由写论文的好帮手www.udooo.com提供,转载请保留.平普遍较低，支付能力差，使农民没有能力多缴费，导致养老金待遇低，同时也影响了农民参保的积极性；另外，新农保制度在中国实施的时间也不长，这也是影响其覆盖面和待遇低的一个理由。
2.新农保缴费存在捆绑式不合理现象。当前，在中国新农保缴费过程中，很多地方存在捆绑式的缴费规定，主要有两种表现：一种是如果不参加新农保，家中就不能参加或享有其他保障待遇，如合作医疗待遇、社会救助甚至各项农业补贴等。另一种是如果家庭中只要有一个成员不参加新农保，那么此家庭中老人在达到规定年龄时仍不能领取养老金，即使老人已经按照规定缴清了 15 年的新农保的保险费。前者既不利于新农保的实施，也侵犯了村民享受物质保障的权利。后者是一种连带责任制度，这一强制性的制度尽管有一定合理性，但是否与新农保的初衷相悖，也存在疑问。
3.基金筹集渠道窄，集体补助难以实现。在指导意见中明确提出，“新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成”，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。
目前，从全国来看，新农保资金的主要来源是财政补贴，地方政府的补贴不多（个别经济发达地方除外），再加上农民的缴费，农村集体补助基本是空白。在补贴占主体的情况下，要想继续提高新农保养老金待遇会很困难，提高幅度也有限，因此，只有通过集体补助等其他途径充实基金才是稳步提高新农保养老金的重要支撑。
4.统筹层次低，基金保值增值方式单一。当前中国新农保基金在统筹层次上，主要以县（ 市、区）为统筹单位。由于县（ 市、区）一级缺乏专业化的基金投资运营机构和管理人才，加上基金规模小，其运营渠道主要是存入县（ 市、区）级财政专户并按同期银行存款利率计息，基本没有其他投资方式，导致基金收益率非常低，在通胀率较高的年份，其收益率甚至为负。
5.缺乏相关具体法律制度的衔接。在实施新农保的实践中缺乏相关制度的衔接，主要存在两个方面的衔接缺陷：第一个是新老农保之间的衔接。在实施新农保的同时，原本参加老农保的村民如何转入新农保，转入后会不会比原本所享受的少，目前还没有出台具体的法律法规。第二个是新农保与其他社会保障制度的衔接。除了社会养老保险制度以外，目前农村老人还享有失地农民社会保障制度、最低生活保障制度、五保制度、计划生育保障和社会救济制度。
三、完善中国新农保制度的策略倡议
1.加大宣传力度，强化农村居民社会养老保险的意识。加强宣传力度，应做到以下几个方面：在宣传范围上，要落实到每家每户，让人人都知道有这中国新型农村社会养老保险实施目前状况、理由及完善策略论文资料由论文网www.udooo.com提供,转载请保留地址.样一种保障制度，将新农保政策传送到每个人的脑海中；在宣传内容上，要做到将新农保的具体措施耐心地讲解给村民听，让他们了解新农保对养老保障的作用，消除对新农保的误解；在宣传方式上，应多样化，如在电视台、广播电台开辟专栏宣传、利用网络宣传、深入村组一线宣传等方式，此外也可以通过发宣传册、挂宣传广告等方式进行宣传，还可以编顺口溜，既娱乐也达到了使村民了解新农保的目的。2.完善新农保基金的筹资渠道，逐步提高养老保障待遇。首先，应建立和完善公共财政对新农保制度的支持机制。和省级政府应从每年的财政收入、国有资产收益和土地出让收入等财政性收入中提取一定比例，充实到新农保基金中，用于基础养老金和地方补贴的提高。另外，市、县一级政府也应每年从土地出让和拍卖收入等提取一部分，用于补充农村社会养老保险专项基金，从而减轻和省级政府的负担。其次，探索发展农村集体经济，保证新农保的集体补助。一方面，对于有能力、有条件的村集体，应鼓励村集体、乡镇企业、村办企业或社会力量增加对新农保的投入补助。另一方面，对于不具备条件的或条件较差的村集体应积极探索发展农村集体经济的有效途径。如发展本地有优势禀赋的特色产业和行业，实行农业产业化，带动集体经济发展和农民增收。只有农村集体经济发展壮大了，新农保的集体补助才能真正得到保证。再次，通过加强宣传与出台一些优惠措施，吸引更多农民加入新农保，鼓励农民提高缴费档次，从而增加缴费基数，为养老金的逐步提高提供资金来源。最后，完善新农保基金投资运营，提高投资收益也是增加基金积累的一条重要渠道。
3.进一步完善基金管理与运营方式，提高投资收益率。首先，在基金统筹层次上，新农保基金要在现行县级统筹的基础上，尽快过渡到省级管理。其次，在基金的投资管理上，采用委托投资管理的模式，以省级农村养老保险经办机构作为受托人对账户进行管理，对于具体的投资运营业务，省级社会保障机构可委托给专业性的商业投资机构，以确保农村养老保险基金的保值和增值。最后，应加强农保基金运作的管理的监督，要构建一定的外部监督机制，以确保基金安全，提高农民对新型农村养老保险制度的信任程度。
4.健全法制，完善新农保与其他社会保障制度的有序衔接。新农保要与其他社会保障制度有序衔接，须要有健全的法律制度和具体可行的操作细则作保障。这些法律制度和操作细则应能涵盖以下几个方面：首先，应能使新农保与老农保之间合理衔接，保证制度之间平稳过渡，做到公平、合理，不损害农民的利益。其次，要能协调新农保与城镇职工基本养老保险制度和城镇居民养老保险制度之间的衔接和转移，使进城务工以及返乡的农民工能进行正常的养老保险的转移和转换，切实保护参保人的合法权益，也为未来从国家层次整合不同类型养老保险制度做准备。再次，要协调新农保与农村其他社会保障制度的衔接，要保证新农保、农村五保供养、农村最低生活保障以及被征地农民工社会保障等各项制度间可以互相协调，防止相互抵触，影响制度原本效能的发挥。
参考文献：
[1] 张平.新型农村社会养老保险制度试点理由研究[J].法制博览，2012，（7）.
[2] 李晓云，范冰洁.山东淄博新型农村养老保险目前状况实证分析[J].财经理由研究，2012，（7）.
[3] 李俊.城镇化、老龄化背景下新型农村养老保险财务状况研究：2011—2050年[J].保险研究，2012，（5）.
[4] 人力资源和社会保障部网站，http：//.cn/soft/ACRD4CHS.EXE">PDF浏览器用户请先下载安装