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摘要：重庆市户籍制度改革在农民自愿的前提下进行土地处置，但是通过调查研究发现，“转户农民”实际上，农民转户后就不再是农民，一般来讲宜用“转户居民”来表述；但本文主要研究的是农民转户后的“退地”问题，而“退地”行为本质上体现的其“农民”的身份特征，因此使用“转户农民”更为恰当。 自愿退出土地的比率较低。影响“转户农民”退地积极性的主要原因有：配套政策未及时跟上、历史遗留问题、现行政策欠完善、土地利用未明确、改革资金周转困难等。“转户农民”退出土地，利于农村、农业更好地发展，利于其在城市获得更好的发展空间，也利于缓解改革财政压力；而农民转户不退地，可能形成“城乡三元”人口结构，使农村、农业发展陷入僵局，也会阻碍下一阶段户籍制度改革的推进。应加强户籍制度改革的宣传，尽快落实户改配套政策和解决历史遗留问题，完善现行户改政策和退出土地利用政策，拓展改革资金来源，为户籍制度改革提供法律保障，并允许“转户农民”退回农村，消除其后顾之忧。
关键词：户籍制度改革；转户农民；转户居民；转户退地；退地补偿；土地利用效率；土地收益分配；社会保障；改革财政压力
16748131（2012）04002707
Investigation on Land Quitting Condition of the Peasants
Whose Household Register Has become Urban
Resident Status and Its Enlightenment
LIAO Yujiao
(Urban Research Institute, Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)
Abstract: Chongqing’s household register system reform is based on that the peasants freely deal with their land, however, the investigation finds that the rate of willing forland quitting in the peasants who he become urban residents is low, and the main reasons for the peasants not to actively quit their land include inadequate matched policies, present and historic problems, unperfected current policy, unclear land utilization, difficult reform fund circulation and so on. The “land quitting” of the peasants who he become urban residents is conducive to better development of the countryside and agriculture, is helpful to their getting better development space in the cities and is beneficial to erasing financial pressure for the reform. However, if the peasants he become urban residents, but they do not quit their land, “urbanrural triple population structure” is possible to be formed, which make the development of the countryside and agriculture in deadlock and which also hamper further household register system reform. Chongqing should strengthen the propaganda of household register system reform, make matched policy for the reform and solve historic probl
Key words: household register system reform; the peasants who he become urban residents;
urban residents who come from rural area; land quitting for the peasants who he become urban residents; compensation for land quitting; land utilization efficiency; land earnings distribution; social security; financial pressure for the reform
廖玉姣:重庆“转户农民”退地情况调查与启示
在不违背国家政策方针又有利于户籍制度改革推进，同时又能保障农民利益的前提下，创造条件鼓励“转户农民”积极自愿退出土地是当前户籍制度改革中值得重点研究和思考的问题。而从户籍制度改革的理论研究来看，主要集中在讨论户籍制度的形成、发展及其影响以及户籍制度改革的必要性、重要性、如何改等方面（班茂盛 等，2000；张启明，2003；左学金，2011；陈凌云，2006；阎继华，2007），缺乏对户籍制度改革实践的专门分析，缺少将户籍制度改革与土地处置结合起来研究的相关思路。其中，关于户籍制度改革中土地处置问题，目前基本仅限于对农村土地退出模式与机制的探讨，较少关注作为农村土地退出主体的“转户农民”的退地意愿，尤其缺乏实证分析。
为弥补有关研究的不足，本文在实地调查的基础上，对当前重庆户籍制度改革实践中“转户农民”退地情况进行分析，从微观层面上对政府、市民、农民等主体行为进行研究，寻找问题，探索方法，以期为户籍制度改革中土地处置政策的制定和实施提供参考，深化户籍制度改革。
重庆的户籍制度改革遵照国家有关政策，尊重农民的意愿，改革之初便按照“依法、自愿、有偿”的原则处理“转户农民”的土地，实行“3项保留”政策；虽然提出了“3年过渡”，但仍然是在农民自愿的前提下执行2010年7月25日，重庆市政府出台的《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号）提出的基本原则第二条就是“自愿有偿”：“充分尊重农民转户意愿，依法，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高”。并规定：“对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定。” 。
重庆户籍改革中涉及土地处置方面的文件较多，截至目前，共陆续出台了土地处置利用文件17个。在承包地处置利用方面，出台了《关于做好户籍制度改革转户农村居民农村承包土地处置和利用管理工作的意见》，鼓励转户农村居民依法保留承包地，允许转户农民依法自愿流转承包地，基本要求是不能闲置、撂荒。在宅基地处置利用方面，出台了《重庆市户籍制度改革转户农民农村宅基地及其附属设施用地处置与利用管理实施办法》，允许转户农民选择保留、按规定流转或退出宅基地及其附属设施用地。对转户农民自愿退出的宅基地及其附属设施用地，按规定复垦为耕地加以利用。同时，充分利用重庆农村土地交易所平台，对宅基地及其附属设施用地复垦产生的建设用地指标进行交易，地票价款扣除成本后净收益的85%支付给退地居民，15%支付给集体经济组织。
酉阳县自2010年8月正式启动户籍制度改革工作，在改革的实践中，重点抓了落实机构、政策宣传、改革调研、工作督察和引导重点人群转户等工作，全县统筹城乡户籍制度改革取得阶段性进展。至2011年7月31日，全县共农村居民转为城镇居民26 127户121 092人。户籍制度改革中，推行转户农民自愿退出土地的原则，据初步测算，有意愿退出宅基地的转户农民有3 740户，占全县转户总数的14.3%；所有整户转户农民共有宅基地面积2 776.80亩，其中自愿退出的宅基地面积为796.15亩，自愿退出率为28.7%（即自愿退出的宅基地面积占转户农民共有宅基地面积的比例，下同）。有意愿退出承包地的转户农民有3 809户，占全县转户总数的14.6%；所有整户转户农民共有承包地面积131 941.10亩，其中自愿退出的承包地面积38 325亩，自愿退出率为29%。有意愿退出林地的转户农民有3 204户，占全县转户总数的12.3%；所有整户转户农民共有林地面积268 49
三、影响“转户农民”退地积极性的原因分析以上分析可以看出，“转户农民”自愿退出土地的比例小，影响其自愿退出土地的原因除农民长期以来对土地的依赖性及存在“土地养老”的观念以外，还存在一些其他方面的原因，归纳起来有如下几条：
二是退地标准与农民的期望值存在一定差距，影响“转户农民”自愿退地。有些区县虽然已出台退地标准，但与农民理想标准不符，且与征地农转非补偿差额明显②据有关测算，按改革的初始方案，此次
三是“5项纳入”政策③根据重庆市转户的相关政策，一旦农民符合条件申请转为城镇户口，将在就业、养老保险、医疗保险、教育、住房五个方面得到保障，即通常说的“五件衣服”“五个保障”。 配套还不十分完善，影响“转户农民”自愿退地。从目前的“5项纳入”实施现状看，除“转户农民”的子女教育得到较好的解决外，其他方面的保障水平还不够高：养老、医疗保险方面，由于经济水平限制，绝大部分转户居民参与的是城乡养老保险和城乡居民医疗保险，
① 据另一调查显示，户籍制度改革启动后，退出“三权”的转户农民占比只有12.5%，未退出或未完全退出“三权”的转户农民占比高达8
③ 根据重庆市转户的相关政策，一旦农民符合条件申请转为城镇户口，将在就业、养老保险、医疗保险、教育、住房五个方面得到保障，即通常说的“五件衣服”“五个保障”。
但高标准的险种需要用人单位缴纳保险费，参保率很低；住房方面，重庆虽然在大规模集中修建“公租房”，但未必适合低收入转户居民群体；就业方面，虽已涉及，但基本在起步阶段，转户居民受惠程度还较低。这些因素均影响“转户农民”退地的积极性。
二是户籍制度改革方案中未明确自留地退出及补助的问题。在现有户籍改革政策中，未提及农村自留地的处置问题，但从实际情况看，自留地客观存在，且使用情况极为复杂，主要被用作林地、耕地、坟地、院坝地、宅基地等。由于自留地利用的多元化，自留地的性质归属存在困难，退与不退都是个难题。
三是转户过程中普遍存在“单退”“单退”指农民转户后只退宅基地或只退承包地。 问题。出现“单退”的现象，部分“转户农民”是由于某种原因只拥有宅基地或者承包地，部分“转户农民”只愿意单独退出宅基地或者承包地。在现有的户籍制度改革政策中对“单退”情况未有专门制度安排，对于“单退”情况的处理难以操作。
二是“转户农民”宅基地的退出，有利于乡村整体规划，推进农村新居建设，改善农民居住环境，改善农村基础设施，改变农村面貌。“转户农民” 退出宅基地，留村农民集中居住，利于农村基础设施改善有的放矢，节约成本，提高使用效率。居住环境改善了，基础设施跟上来了，农村的面貌将会焕然一新。
三是利于提高农村居民消费水平。农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，鼓励有条件的“转户农民”退出土地，实现农业的适度规模经营，对增加农民收入和提高农民消费水平具有显著效果。
（2）利于“转户农民”在城市获得更好的发展空间
“转户农民”自愿退出土地得到的失地补偿，将成为他们到城市生存发展的资本。在既带着资本进城又能享受城市居民同等待遇的条件下，“转户农民”将获得更大的发展空间，他们将更有尊严地参与和分享城市化的成果，分享城市中的现代生活。
（3）利于缓解改革财政压力
大量“转户农民”进入城镇并与市民享有同等权利和各种社会保障，将造成城市公共资源的短缺以及城市环境、治安等问题，地方政府需加大投入，同时政府还需支付新增人员的社会保障费用，财政投入将成倍地增加。政府财政压力的增大，将影响地方政府改革的积极性，影响改革的顺利推进。而通过对“转户农民”退出土地的集中利用，地方政府可以增加土地收益，农村集体经济组织也可以将部分土地增值收益用于支付改革成本，这将有效缓解政府的财政压力。
目前，在自愿转户、退地的原则下，前文调查显示，愿意退出土地的户数占转户总数的比例宅基地只有14.3%、承包地只有14.6%。若以此为标准，按照重庆市的改革目标（两年300万，10年1000万）进行粗略计算，转户的300万人中不退宅基地的有257万人，不退承包地的有256万人；转户的1000万人中，不退宅基地的有857万人，不退承包地的854万人。可见，这将是一个不可忽视的庞大的社会群体。随着户籍改革进一步深化推进，这些“转户未退地”居民在城市享受的待遇将逐步与城镇居民接轨，而他们仍然享受着依附在土地上的各项政策和权益（如种粮直补、农机具补贴等涉农补贴及各种惠农政策），这样就造成了他们同为“市民”、“农民”的双重身份，享受双重待遇。这样单从
（2）容易使农村、农业发展陷入僵局
如果大量农民转户不退地，一方面，使得农村出现许多空心村和闲置房屋，既大量闲置浪费了农村的土地，也使农村表现出一片萧条的景象；另一方面，非集中退地使得农村的土地更加零零散散，得不到集中规模利用，农业规模效应难以实现。在这种情况下，农业发展停滞，农村建设无力，城乡差距将进一步扩大，统筹城乡发展改革的目标也就无法实现。
（3）下一阶段户籍制度改革的推进将受到阻碍
若农民转户进城后退地，集体经济将其退出土地的部分收益用于他们的社会保障，进城农民的社会保障可以较快地得到解决。相反，若转户进城农民不退地，政府将面临巨大的改革财政压力，转户进城的居民将不能及时得到与城市居民同样的待遇，若他们自己难以支付在城市的社会保障成本，其在城市发展将受到困扰。这样，将影响下一阶段户籍制度改革的推进，改革陷入困境。
一是养老保险方面，推进转城人员养老保障全覆盖。对最低生活保障人口中的转城人员的绝对贫困人口实施养老保险费用减免政策；对缴费困难的群体，尤其是“40、50”人员，改一次费方式为分期付款方式，缓解其支出压力。
二是住房保障方面，将“转户农民”纳入城镇住房保障体系，让其有安身之所。以公租房为保障性住房的主要供给形式，将符合住房保障条件的“转户农民”家庭纳入公租房、廉租房的保障范围，改善无房或住房困难转户人员的居住条件；对有条件的“转户农民”，鼓励其购置普通商品房或二手住房，免交相关税费。三是完善农民工就业保障，农民工就业按“40、50”人员对待，享受再就业小额货款扶助；对创办微型企业的农民工创业人员，给予创业扶持。同时，对吸纳农民工就业的企业给予一定的政策鼓励。另外，对招录用重庆籍“转户农民工”的企业实施社会保障补偿政策。
二是关于自留地的处理问题。自留地使用情况复杂，如按不同用途进行补偿操作极为困难，建议用一个统一的标准进行补偿，标准的制定参考为：对自留地进行摸底，估算出自留地的面积总量、自留地的各种用途所占比例，根据各种用途土地的现行标准，折算出一个折中的补偿标准；整户转移人员退出自留地的补偿按面积和补偿标准计算。
三是关于“单退”的问题。做好分户工作，对已经结婚的子女，要求分户的，准予分户。积极受理“单退”申请，满足不同层次转户人群需要，不管是何种原因的“单退”，补偿标准均与整户退相同，以此鼓励个人积极退地并保障农民权益。同时，做好分户和单退农转城人员的基本情况调查工作，防止钻政策空子的现象。
7．关于资金问题的建议
一是关于退地农民补偿费用周转资金问题，建议市级土地整治机构预拨区县一定的资金，作为农民退地的补偿周转金。
二是完善农村土地流转机制，加强土地集中规模经营，增加土地收益，增加集体组织经济收入，用于支付部分改革成本。
三是引导民间资本参与。政府应出台相应政策措施，增大对民间资本参与改革的财政支持力度，吸引民间资本投资，比如为有利于农民转户的项目提供贴息等；同时，降低民间资本准入门槛，并取消对非国有资本投资的限制，放开市场；此外，还可发行户籍制度改革债券、基金等，全方位筹集户改资金，切实解决户改资金缺口，更好地推进户籍制度改革。
此外，关于不规范征地失地农民参加养老保险的政府补贴问题，对于区县政府性项目（即高等级公路）已用地未转非、区县政府性项目未批先用、区县政府性项目以外的其他用地未批先用的失地农民，参保费用中政府补贴部分建议由市、县财政各承担50%。
8.为户籍制度改革提供法律保障
完善的法律法规是保证户籍制度改革各项政策顺利实施的关键。目前我国还缺乏户籍方面的专门的法律、法规，地方也缺乏具有强制力的地方性法规。在不与宪法和法律相抵触的情况下，在不与国家政策相背离的前提下，重庆可根据本地实际情况制定地方性的户籍制度法规，规范户籍政策，把已经固定下来的原则、政策、做法写在法规中，并保持与时俱进，及时修改。尤其要进一步完善农民征地后的各项权利保障，使农民的社会保障权、失地后的就业优先权成为法律权利，以法律手段强制执行各种规定，为农民利益的维护提供有力的保障。在法律保障机制下，消除农民的顾虑，使之真正融于城市，也以此鼓励更多的农民自愿转户、自愿退出土地。
参考文献：
班茂盛，祝成生.2000.户籍改革的研究现状及实际进展［J］.人口与经济（1）：2528.
陈凌云.200
张启明.200
关键词：户籍制度改革；转户农民；转户居民；转户退地；退地补偿；土地利用效率；土地收益分配；社会保障；改革财政压力
16748131（2012）04002707
Investigation on Land Quitting Condition of the Peasants
Whose Household Register Has become Urban
Resident Status and Its Enlightenment
LIAO Yujiao
(Urban Research Institute, Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)
Abstract: Chongqing’s household register system reform is based on that the peasants freely deal with their land, however, the investigation finds that the rate of willing forland quitting in the peasants who he become urban residents is low, and the main reasons for the peasants not to actively quit their land include inadequate matched policies, present and historic problems, unperfected current policy, unclear land utilization, difficult reform fund circulation and so on. The “land quitting” of the peasants who he become urban residents is conducive to better development of the countryside and agriculture, is helpful to their getting better development space in the cities and is beneficial to erasing financial pressure for the reform. However, if the peasants he become urban residents, but they do not quit their land, “urbanrural triple population structure” is possible to be formed, which make the development of the countryside and agriculture in deadlock and which also hamper further household register system reform. Chongqing should strengthen the propaganda of household register system reform, make matched policy for the reform and solve historic probl
源于：论文例文www.udooo.com
ems as soon as possible, perfect present household register reform policy and land quitting and utilization policy, broaden the capital sources for the reform, provide legal guarantee for the reform and allow the peasants who he become urban residents to return to the countryside and to remove their worrying for their future life.Key words: household register system reform; the peasants who he become urban residents;
urban residents who come from rural area; land quitting for the peasants who he become urban residents; compensation for land quitting; land utilization efficiency; land earnings distribution; social security; financial pressure for the reform
一、引言
纵观重庆及其他各地户籍制度改革情况，主要形成了两种思路：一是政府用城镇户口与相应的城镇公共怎么写作引导农户退出土地，主要是承包地与宅基地；二是不断增加农户的公共怎么写作，缩小城乡户籍人口在福利与公共怎么写作上的差距，以此剥离户籍制度附着的“二元”公共怎么写作，使户籍仅仅具有人口登记的功能（王兆林 等，2011）。户籍制度改革是一项重大的改革，内容复杂，尤其是当中涉及的土地问题，土地与户籍的关系如果处理不好将是户籍制度改革的一大障碍。廖玉姣:重庆“转户农民”退地情况调查与启示
在不违背国家政策方针又有利于户籍制度改革推进，同时又能保障农民利益的前提下，创造条件鼓励“转户农民”积极自愿退出土地是当前户籍制度改革中值得重点研究和思考的问题。而从户籍制度改革的理论研究来看，主要集中在讨论户籍制度的形成、发展及其影响以及户籍制度改革的必要性、重要性、如何改等方面（班茂盛 等，2000；张启明，2003；左学金，2011；陈凌云，2006；阎继华，2007），缺乏对户籍制度改革实践的专门分析，缺少将户籍制度改革与土地处置结合起来研究的相关思路。其中，关于户籍制度改革中土地处置问题，目前基本仅限于对农村土地退出模式与机制的探讨，较少关注作为农村土地退出主体的“转户农民”的退地意愿，尤其缺乏实证分析。
为弥补有关研究的不足，本文在实地调查的基础上，对当前重庆户籍制度改革实践中“转户农民”退地情况进行分析，从微观层面上对政府、市民、农民等主体行为进行研究，寻找问题，探索方法，以期为户籍制度改革中土地处置政策的制定和实施提供参考，深化户籍制度改革。
二、重庆“转户农民”退地情况
1.重庆户籍制度改革中摘自：学术论文模板www.udooo.com
的土地政策重庆的户籍制度改革遵照国家有关政策，尊重农民的意愿，改革之初便按照“依法、自愿、有偿”的原则处理“转户农民”的土地，实行“3项保留”政策；虽然提出了“3年过渡”，但仍然是在农民自愿的前提下执行2010年7月25日，重庆市政府出台的《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号）提出的基本原则第二条就是“自愿有偿”：“充分尊重农民转户意愿，依法，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高”。并规定：“对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定。” 。
重庆户籍改革中涉及土地处置方面的文件较多，截至目前，共陆续出台了土地处置利用文件17个。在承包地处置利用方面，出台了《关于做好户籍制度改革转户农村居民农村承包土地处置和利用管理工作的意见》，鼓励转户农村居民依法保留承包地，允许转户农民依法自愿流转承包地，基本要求是不能闲置、撂荒。在宅基地处置利用方面，出台了《重庆市户籍制度改革转户农民农村宅基地及其附属设施用地处置与利用管理实施办法》，允许转户农民选择保留、按规定流转或退出宅基地及其附属设施用地。对转户农民自愿退出的宅基地及其附属设施用地，按规定复垦为耕地加以利用。同时，充分利用重庆农村土地交易所平台，对宅基地及其附属设施用地复垦产生的建设用地指标进行交易，地票价款扣除成本后净收益的85%支付给退地居民，15%支付给集体经济组织。
2.“转户农民”土地退出现状分析
截至2011年10月31日，重庆市已有24个区县受理了转户农民宅基地及附属设施用地退出申请，铜梁等16个区县3 213户约1 907亩宅基地及附属设施用地退出，铜梁等8个区县使用周转资金1.1亿元对2 347户约1 530亩宅基地及附属设施用地支付首批价款。为了具体了解转户农民自愿退出土地的基本情况，我们对酉阳县进行了实地调研，具体情况分析如下：酉阳县自2010年8月正式启动户籍制度改革工作，在改革的实践中，重点抓了落实机构、政策宣传、改革调研、工作督察和引导重点人群转户等工作，全县统筹城乡户籍制度改革取得阶段性进展。至2011年7月31日，全县共农村居民转为城镇居民26 127户121 092人。户籍制度改革中，推行转户农民自愿退出土地的原则，据初步测算，有意愿退出宅基地的转户农民有3 740户，占全县转户总数的14.3%；所有整户转户农民共有宅基地面积2 776.80亩，其中自愿退出的宅基地面积为796.15亩，自愿退出率为28.7%（即自愿退出的宅基地面积占转户农民共有宅基地面积的比例，下同）。有意愿退出承包地的转户农民有3 809户，占全县转户总数的14.6%；所有整户转户农民共有承包地面积131 941.10亩，其中自愿退出的承包地面积38 325亩，自愿退出率为29%。有意愿退出林地的转户农民有3 204户，占全县转户总数的12.3%；所有整户转户农民共有林地面积268 49
5.79亩，其中自愿退出的林地面积40 572亩，自愿退出率为11%。
由此可见，在自愿的前提下，绝大部分转户农民是不愿意退出土地的，自愿退出户数只占百分之十几，土地退出率最高的承包地也不到30%；尤其是林地未纳入户改政策范围，自愿退出的比例只有宅基地、承包地的二分之一左右①据另一调查显示，户籍制度改革启动后，退出“三权”的转户农民占比只有12.5%，未退出或未完全退出“三权”的转户农民占比高达87.5%（郭其路，2011）。 。
表1转户农民自愿退出土地情况分析表三、影响“转户农民”退地积极性的原因分析以上分析可以看出，“转户农民”自愿退出土地的比例小，影响其自愿退出土地的原因除农民长期以来对土地的依赖性及存在“土地养老”的观念以外，还存在一些其他方面的原因，归纳起来有如下几条：
1.配套政策未及时跟上，影响“转户农民”退地意愿
一是退地补偿标准迟迟未出，影响“转户农民”退地积极性。改革之初，部分区县补偿标准滞后，一直未有明确的标准，影响了农民群众转户及退地的积极性，阻碍了改革的进程。二是退地标准与农民的期望值存在一定差距，影响“转户农民”自愿退地。有些区县虽然已出台退地标准，但与农民理想标准不符，且与征地农转非补偿差额明显②据有关测算，按改革的初始方案，此次
源于：论文提纲格式范文www.udooo.com
“转户农民”人均补偿较征地补偿平均差额为12万多元；按调整后的方案，人均差额仍约有9万余元（黄志亮 等，2011）。 ，许多“转户农民”仍然手握土地，持观望态度。三是“5项纳入”政策③根据重庆市转户的相关政策，一旦农民符合条件申请转为城镇户口，将在就业、养老保险、医疗保险、教育、住房五个方面得到保障，即通常说的“五件衣服”“五个保障”。 配套还不十分完善，影响“转户农民”自愿退地。从目前的“5项纳入”实施现状看，除“转户农民”的子女教育得到较好的解决外，其他方面的保障水平还不够高：养老、医疗保险方面，由于经济水平限制，绝大部分转户居民参与的是城乡养老保险和城乡居民医疗保险，
① 据另一调查显示，户籍制度改革启动后，退出“三权”的转户农民占比只有12.5%，未退出或未完全退出“三权”的转户农民占比高达8
7.5%（郭其路，2011）。
② 据有关测算，按改革的初始方案，此次“转户农民”人均补偿较征地补偿平均差额为12万多元；按调整后的方案，人均差额仍约有9万余元（黄志亮 等，2011）。 ③ 根据重庆市转户的相关政策，一旦农民符合条件申请转为城镇户口，将在就业、养老保险、医疗保险、教育、住房五个方面得到保障，即通常说的“五件衣服”“五个保障”。
但高标准的险种需要用人单位缴纳保险费，参保率很低；住房方面，重庆虽然在大规模集中修建“公租房”，但未必适合低收入转户居民群体；就业方面，虽已涉及，但基本在起步阶段，转户居民受惠程度还较低。这些因素均影响“转户农民”退地的积极性。
2.先行户改遗留问题影响“转户农民”退地进程
由于一些区县长期以来的历史遗留问题迟迟未得到解决，影响“转户农民”退地的积极性。部分区县由于政策的调整完善，在大中型水利水电工程、高速公路、铁路、城市建设等重点工程建设中，失地农民应转未转非人员的养老保险待遇问题在2011年以前一直未得到解决，群众反映较为强烈；部分区县的个别镇的小城镇户籍制度改革中的农转非人员，是政府通过行政手段将整村居民转为城镇居民，仅是户口的改变，没有享受到相应的城镇人口待遇，承包地、宅基地、林地未退出，低保、子女入学、参军仍按农村人口标准执行，而农村的有关优惠政策又享受不到（如家电下乡补贴），造成“两不靠”的尴尬局面，对现行户籍制度改革影响较大。出现的特殊历史遗留问题，有些在现行政策体系中遭遇政策盲区，有些虽政策有所涉及但未得到及时解决，有些虽已进入解决程序但农民还未真正感受到这些政策带来的好处。如此种种，均影响“转户农民”退地积极性，急需得到改善和处理。3.现行户籍制度改革政策存在的问题影响“转户农民”退地积极性
一是在重庆政府给予政策鼓励农民转户的同时，国家强农惠农政策迭出，造成农民退地动力不足。目前重庆鼓励农民转户的政策有10项左右，而近年来国家出台的强农惠农政策（包括土地权益及各种补贴、补助等政策）共有20余项。这种两方面同时推进的改革局面，导致许多农民对户籍制度改革不响应，即使响应，也是在不丢弃农村社会福利和保障制度下进行的。二是户籍制度改革方案中未明确自留地退出及补助的问题。在现有户籍改革政策中，未提及农村自留地的处置问题，但从实际情况看，自留地客观存在，且使用情况极为复杂，主要被用作林地、耕地、坟地、院坝地、宅基地等。由于自留地利用的多元化，自留地的性质归属存在困难，退与不退都是个难题。
三是转户过程中普遍存在“单退”“单退”指农民转户后只退宅基地或只退承包地。 问题。出现“单退”的现象，部分“转户农民”是由于某种原因只拥有宅基地或者承包地，部分“转户农民”只愿意单独退出宅基地或者承包地。在现有的户籍制度改革政策中对“单退”情况未有专门制度安排，对于“单退”情况的处理难以操作。
4.退出的土地利用问题影响退地补偿标准，进而影响“转户农民”退地效益
一方面，有些“转户农民”的承包土地较分散，集中规模经营困难，加之“转户农民”只有部分人退地导致退出的土地更加分散，退出的土地不好利用；另一方面，对退出的土地利用还未有明确的计划和安排，造成土地利用率不高。因此，由于“转户农民”退出土地的利用问题一直未有明确的方案，影响土地收益，进而影响土地补偿标准，转户农民不愿就此退出土地。5.区县户改财政压力大，资金周转困难
根据《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号）测算，统筹城乡户籍制度改革直接支出平均每人为3.63万元，2010—2011年底各个区县均有新增城镇居民的目标和任务，农民转户后政府还需投入住房保障、养老保障、医疗保障及其他相应社会救助和福利机制等方面的大量资金。而现阶段户籍制度改革不与土地挂钩，为其穿上“五件衣服”后，“三件衣服”仍然保留，造成改革财政来源有限，改革财政压力大，资金周转困难，影响户籍制度改革推进，影响“转户农民”配套政策的跟进和兑现，进而影响“转户农民”退出土地的积极性。四、“转户农民”退出土地的益处与不退出土地的弊端
1.“转户农民”退出土地的有利因素分析
（1）利于农村、农业更好地发展一是退出的大量耕地可以实现集中规模经营，利于农业现代化的实现。减少农民，增加农村人均土地占有量，利于提高农业生产能力和生产率，增加农业人均收益；而若只是减少农民，人均土地占有量未得到增加，则不能有效提高农业生产效率。因此，只有“转户农民”大规模自愿退地，才能使农业的规模化、现代化更具有根本性、长远性、战略性，才能更快更好地发展现代农业、建设社会主义新农村。二是“转户农民”宅基地的退出，有利于乡村整体规划，推进农村新居建设，改善农民居住环境，改善农村基础设施，改变农村面貌。“转户农民” 退出宅基地，留村农民集中居住，利于农村基础设施改善有的放矢，节约成本，提高使用效率。居住环境改善了，基础设施跟上来了，农村的面貌将会焕然一新。
三是利于提高农村居民消费水平。农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，鼓励有条件的“转户农民”退出土地，实现农业的适度规模经营，对增加农民收入和提高农民消费水平具有显著效果。
（2）利于“转户农民”在城市获得更好的发展空间
“转户农民”自愿退出土地得到的失地补偿，将成为他们到城市生存发展的资本。在既带着资本进城又能享受城市居民同等待遇的条件下，“转户农民”将获得更大的发展空间，他们将更有尊严地参与和分享城市化的成果，分享城市中的现代生活。
（3）利于缓解改革财政压力
大量“转户农民”进入城镇并与市民享有同等权利和各种社会保障，将造成城市公共资源的短缺以及城市环境、治安等问题，地方政府需加大投入，同时政府还需支付新增人员的社会保障费用，财政投入将成倍地增加。政府财政压力的增大，将影响地方政府改革的积极性，影响改革的顺利推进。而通过对“转户农民”退出土地的集中利用，地方政府可以增加土地收益，农村集体经济组织也可以将部分土地增值收益用于支付改革成本，这将有效缓解政府的财政压力。
2.“转户农民”不退出土地的弊端分析
（1）可能由“城乡二元”结构变为“城乡三元”结构目前，在自愿转户、退地的原则下，前文调查显示，愿意退出土地的户数占转户总数的比例宅基地只有14.3%、承包地只有14.6%。若以此为标准，按照重庆市的改革目标（两年300万，10年1000万）进行粗略计算，转户的300万人中不退宅基地的有257万人，不退承包地的有256万人；转户的1000万人中，不退宅基地的有857万人，不退承包地的854万人。可见，这将是一个不可忽视的庞大的社会群体。随着户籍改革进一步深化推进，这些“转户未退地”居民在城市享受的待遇将逐步与城镇居民接轨，而他们仍然享受着依附在土地上的各项政策和权益（如种粮直补、农机具补贴等涉农补贴及各种惠农政策），这样就造成了他们同为“市民”、“农民”的双重身份，享受双重待遇。这样单从
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人口结构上看，就由本来的“城乡二元” 结构（农民、市民）变为了“城乡三元”结构（农民、市民、转户未退地居民），这不利于城乡统筹发展，也不利于社会公平的实现，将带来更严重的社会矛盾和问题。 （2）容易使农村、农业发展陷入僵局
如果大量农民转户不退地，一方面，使得农村出现许多空心村和闲置房屋，既大量闲置浪费了农村的土地，也使农村表现出一片萧条的景象；另一方面，非集中退地使得农村的土地更加零零散散，得不到集中规模利用，农业规模效应难以实现。在这种情况下，农业发展停滞，农村建设无力，城乡差距将进一步扩大，统筹城乡发展改革的目标也就无法实现。
（3）下一阶段户籍制度改革的推进将受到阻碍
若农民转户进城后退地，集体经济将其退出土地的部分收益用于他们的社会保障，进城农民的社会保障可以较快地得到解决。相反，若转户进城农民不退地，政府将面临巨大的改革财政压力，转户进城的居民将不能及时得到与城市居民同样的待遇，若他们自己难以支付在城市的社会保障成本，其在城市发展将受到困扰。这样，将影响下一阶段户籍制度改革的推进，改革陷入困境。
五、鼓励“转户农民”自愿退出土地的建议
重庆的户籍制度改革采取了综合配套的改革方式，提出了可操作性强、启动迅速、见效明显的实施方案，将农民权益的保护放在了重要位置，在农民转户与土地的处置的问题上突出体现在对农民的“自愿”、“有偿”原则上。但是，其中还有需要进一步完善的地方，比如：一是三年过渡期后，转户未退地农民的去向在改革方案中未有明确提及；二是改革方案中退地补偿标准低于原征地“农转非”政策；三是农民转户与否，其“五件衣服”的差别不是太明显。此外，政策规定的“自愿”由于个别地方政府的急于求成有可能会演变为“非自愿”，引发社会矛盾和农民不满。因此，在深化户籍改革过程中，需进一步处理好户籍与土地的关系，继续推行“自愿”原则，同时考虑上述情况和问题，创造条件鼓励“转户农民”自愿退出土地，保护农民利益，促进社会发展（黄志亮 等，2011）。1.加强宣传，提高人民群众知晓度
站在城乡一体化角度提高宣传的针对性，对户籍制度改革的政策、规定、受益程度等进行广泛的宣传和教育，扩大群众对户籍制度改革具体情况的知晓范围，增强群众对政策的信任度，充分调动人民群众参与改革的积极性。要让广大干部群众真正了解户改、支持户改、参与户改，使“转户农民”知晓退地后可获得的各种利益，积极自愿退出土地。2.配套政策尽快落实到位
一方面，要尽快出台合理的农民转户退地的补偿标准，同时提前搭建退地补偿工作机构，配备足够的工作人员，待标准出台后，尽快落实补偿政策。另一方面尽快完善“转户农民”社会保障等配套政策：一是养老保险方面，推进转城人员养老保障全覆盖。对最低生活保障人口中的转城人员的绝对贫困人口实施养老保险费用减免政策；对缴费困难的群体，尤其是“40、50”人员，改一次费方式为分期付款方式，缓解其支出压力。
二是住房保障方面，将“转户农民”纳入城镇住房保障体系，让其有安身之所。以公租房为保障性住房的主要供给形式，将符合住房保障条件的“转户农民”家庭纳入公租房、廉租房的保障范围，改善无房或住房困难转户人员的居住条件；对有条件的“转户农民”，鼓励其购置普通商品房或二手住房，免交相关税费。三是完善农民工就业保障，农民工就业按“40、50”人员对待，享受再就业小额货款扶助；对创办微型企业的农民工创业人员，给予创业扶持。同时，对吸纳农民工就业的企业给予一定的政策鼓励。另外，对招录用重庆籍“转户农民工”的企业实施社会保障补偿政策。
3.允许“转户农民”退回农村，消除其后顾之忧
允许“转户农民”城乡双向自由流动，愿意回到农村的，给予农村户口并分给承包地，同时享受农村住房保障制度（在大量农民转户进城并退地后，在农村进行农村保障性住房建设，并建立制度），并且规定允许回到农村的只针对“转户农民”，不包括市民。已转户而未退地的农民，相对于转户且退地的农民而言，他们没有获得自愿退出土地的补偿，也就少了到城市生存发展的资本；如果有了上述转户农民可以再回到农村的保障政策，可以打消他们的后顾之忧，其退地的积极性会增加。4.户籍制度改革遗留问题的解决
该问题的解决应该尊重农民的意愿。对于已转户未享受到配套政策愿意恢复农业户口的，将其恢复农业户口，落实现行农业户口所应该享受的福利政策；对于愿意保留非农业户口的，按照现行户籍制度改革相关政策，优先落实配套福利政策；对于已失地应转未转非人员转为城镇居民的，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险，纳入保险范围。总之，要有效化解社会矛盾，消除农民心中的疑虑，促进“转户农民”自愿退地热情。5.弥补现行户籍制度改革政策缺陷的建议
一是基于户籍改革政策优势被农村优惠政策部分抵消的事实，应把工作的重点放在户籍制度改革上来，要将户籍制度改革政策切实落实，增强户籍改革的改革动力，体现转户的优越性，引导农民积极参与进来。在户籍制度改革进行到一定阶段，达到既定的目标后，再加大对农村的政策扶持，实现城乡一体化发展。二是关于自留地的处理问题。自留地使用情况复杂，如按不同用途进行补偿操作极为困难，建议用一个统一的标准进行补偿，标准的制定参考为：对自留地进行摸底，估算出自留地的面积总量、自留地的各种用途所占比例，根据各种用途土地的现行标准，折算出一个折中的补偿标准；整户转移人员退出自留地的补偿按面积和补偿标准计算。
三是关于“单退”的问题。做好分户工作，对已经结婚的子女，要求分户的，准予分户。积极受理“单退”申请，满足不同层次转户人群需要，不管是何种原因的“单退”，补偿标准均与整户退相同，以此鼓励个人积极退地并保障农民权益。同时，做好分户和单退农转城人员的基本情况调查工作，防止钻政策空子的现象。
6.完善农村土地退出与利用政策，提高土地利用效率
一是鼓励“转户农民”积极退出土地，实现土地规模经营，并鼓励“转户农民”返回农村租用承包地生产，并实施财政补助政策。二是鼓励大户流转承包经营，并按规定给予财政补助政策。三是将退出的承包地置换成片，以集中规模经营，提高土地利用效率。7．关于资金问题的建议
一是关于退地农民补偿费用周转资金问题，建议市级土地整治机构预拨区县一定的资金，作为农民退地的补偿周转金。
二是完善农村土地流转机制，加强土地集中规模经营，增加土地收益，增加集体组织经济收入，用于支付部分改革成本。
三是引导民间资本参与。政府应出台相应政策措施，增大对民间资本参与改革的财政支持力度，吸引民间资本投资，比如为有利于农民转户的项目提供贴息等；同时，降低民间资本准入门槛，并取消对非国有资本投资的限制，放开市场；此外，还可发行户籍制度改革债券、基金等，全方位筹集户改资金，切实解决户改资金缺口，更好地推进户籍制度改革。
此外，关于不规范征地失地农民参加养老保险的政府补贴问题，对于区县政府性项目（即高等级公路）已用地未转非、区县政府性项目未批先用、区县政府性项目以外的其他用地未批先用的失地农民，参保费用中政府补贴部分建议由市、县财政各承担50%。
8.为户籍制度改革提供法律保障
完善的法律法规是保证户籍制度改革各项政策顺利实施的关键。目前我国还缺乏户籍方面的专门的法律、法规，地方也缺乏具有强制力的地方性法规。在不与宪法和法律相抵触的情况下，在不与国家政策相背离的前提下，重庆可根据本地实际情况制定地方性的户籍制度法规，规范户籍政策，把已经固定下来的原则、政策、做法写在法规中，并保持与时俱进，及时修改。尤其要进一步完善农民征地后的各项权利保障，使农民的社会保障权、失地后的就业优先权成为法律权利，以法律手段强制执行各种规定，为农民利益的维护提供有力的保障。在法律保障机制下，消除农民的顾虑，使之真正融于城市，也以此鼓励更多的农民自愿转户、自愿退出土地。
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