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监所检察最主要的职责是对刑罚执行和监管活动实行监督,这是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能,是中国特色社会主义检察制度的重要内容。但与检察机关的传统权能如公诉权、职务犯罪侦查权、侦查监督权相比,监所检察权明显处于弱势地位,存在权力缺失和监督真空状态,实践中出现了诸多问题,这种状况出现的原因虽然不免有立法上的原因,立足于现有立法水平,笔者认为更多的是要考虑监所检察监督模式的问题。
不难看出,我国的监所检察监督模式主要有两种:一是派驻检察,包括设立派出检察院和派驻检察室;二是巡回检察,开展定期与不定期的巡回视察。派驻检察是监所检察的主要方式,而巡回检察只适用于那些常年人数较少的小型监管场所。派驻检察优势在于检察机关可以通过派驻机构全面、及时、准确地掌握监所部门的执法信息并随时督促执行机关严格执行监管制度、依法变更执行方式、保障被监管人的基本权利。然而,这种监督方式却存在一个天然的缺陷,就是检察监督人员容易被监管场所及其人员“同化”,导致无法完成监督任务。由于派驻机构就设在监管场所内,派驻检察人员与监所民警朝夕相处,时间一长,难免会出现“同化”的问题,甚至有的派驻机构由于经费紧张、待遇差,连办公设施及福利待遇都依靠监管场所解决。这样一来,在中国这个人情社会的大背景下,派驻机构的监督作用往往名存实亡。实践中,派驻检察人员与监管民警共同徇私枉法的情况也时常发生。尽管检察机关已经充分注意到了这一问题,并试图通过定期轮岗、异地交流、规范派驻检察机构建设等方法进行改进,但由于没有从本质上切断其中的利益纠葛,因而难以从根本上解决问题,使监督者无法有效地行使监督权,所以非常有必要改变目前的监所检察监督模式。
于是,“在配合中加强监督,在监督中体现配合”的理论在实践中就有了另一番“别样”的解释。这样的“配合”,就会导致派驻检察出现“派而不驻”、“驻而不管”、“管而无效”等问题。
同时,派驻检察部门的信息化建设与监管场所的信息不能共享,对监管场所不能实现实时监督,事后监督使监督效果欠佳,保障体制的不完善束缚了驻监所检察人员更好地开展法律监督工作。[4]
我国1982年颁布的《宪法》第九十一条规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”我国的宪法规定在我国实行“审计监督”,这表明我国的国家审计是一种宪法制度,是一种宪法监督。《中华人民共和国审计法》等有关法律法规规定了国家审计的对象、内容和范围。国家审计是一种法律监督,不仅是因为国家审计的监督地位和监督内容是由法律规定的,而且还在于国家审计的依据也是法律规定的,即依法审计。离开了法律,审计就失去了监督的标准和尺度。国家审计的法律监督作用不仅体现在合法性审计上,还体现在制约权力、节约资源、降低管理成本、提高政府效能等等方面。
1、国
2、国家审计经费预算的独立性。国家审计经费的预算决定权独立于被审计单位,以便保证他们有效履行法定职责。用于国家审计工作的经费主要分为日常经费预算和特种经费预算两类,前者是指维持国家审计机关及其工作人员正常运行的基本行政费用,例如业务管理费和人员薪酬等;后者是指用于特定审计事项或者工作的特别经费,例如重大案件的审计经费、员工培训与教育经费等。在实际工作中,经费保障是最基础的,没有充分的经费,审计工作本身就很难进行,更不用说其独立性了。
3、国家审计程序过程的独立性。国家审计机关及其工作人员在履行职责和行使职权的过程中应该自始自终保持无偏见的审计决策能力,具体包括:①审计计划的独立性。是指国家审计机关在制定审计计划时保持自主性,不受外界因素的干扰。②审计实施的独立性。是指国家审计机关及其工作人员在取证过程中保持自主权,不受任何外部力量的干预。③审计终结的独立性。是指国家审计机关及其工作人员在拟定审计报告、提出审计意见、做出审计处理决定及公布审计结果等过程,应当保持无偏见的审计决策能力。
注释:
袁其国:“论刑罚执行和监管活动监督权的合理配置”,2010年全国“检察权优化配置”学术研讨会提交论文,2010年·广东番禺。
张雪妲:“刑罚执行监督权的立法完善”,《法学》,2006年第8期,第152页。
[3]韩成军:“监所检察权优化配置的路径选择”,载《中国刑事法杂志》2011年第5期。
[4]杨献勇:“浅析监所检察监督的完善”,载《经济与法》2010年第9期
[5]萧英达主编:《国际比较审计》,立信会计出版社2007年7月,第95页。
一、当前监所检察监督模式存在的主要问题
为了充分行使监所检察权,我国各级检察机关均设立了专门的监所检察部门,包括监所检察厅、处,以及派出检察院、室等,并配备了专门的人员。据统计,截止2009年底,全国检察机关共有监所派出检察院80个,派驻检察室3204个,这些派出、派驻检察机构共派驻检察人员9000多人,对全国将近95%的监管场所实行了派驻检察。不难看出,我国的监所检察监督模式主要有两种:一是派驻检察,包括设立派出检察院和派驻检察室;二是巡回检察,开展定期与不定期的巡回视察。派驻检察是监所检察的主要方式,而巡回检察只适用于那些常年人数较少的小型监管场所。派驻检察优势在于检察机关可以通过派驻机构全面、及时、准确地掌握监所部门的执法信息并随时督促执行机关严格执行监管制度、依法变更执行方式、保障被监管人的基本权利。然而,这种监督方式却存在一个天然的缺陷,就是检察监督人员容易被监管场所及其人员“同化”,导致无法完成监督任务。由于派驻机构就设在监管场所内,派驻检察人员与监所民警朝夕相处,时间一长,难免会出现“同化”的问题,甚至有的派驻机构由于经费紧张、待遇差,连办公设施及福利待遇都依靠监管场所解决。这样一来,在中国这个人情社会的大背景下,派驻机构的监督作用往往名存实亡。实践中,派驻检察人员与监管民警共同徇私枉法的情况也时常发生。尽管检察机关已经充分注意到了这一问题,并试图通过定期轮岗、异地交流、规范派驻检察机构建设等方法进行改进,但由于没有从本质上切断其中的利益纠葛,因而难以从根本上解决问题,使监督者无法有效地行使监督权,所以非常有必要改变目前的监所检察监督模式。
二、监所检察模式存在问题的主要原因
1999年6月,国家审计署审计长李金华受国务院的委托,向全国人大常委会做了《关于1998年预算执行和其他财政审计情况的报告》,这份报告措词严厉,披露问题十分尖锐,是以往的审计报告所不多见的,第一次在中国刮起了“审计风暴”。“审计风暴”开始进入民众的视野,随着审计监督力度的加大,审计报告所披露的问题引起了社会各界的广泛关注。相较于审计监督,目前监所检察监督的影响力就有点微乎其微了,虽然检察机关这些年来一直在加大对监管场所的监督力度,但大多数措施没有从制度层面解决监督者被“同化”的问题,导致收效甚微。(一)派驻检察的性质导致对监管场所监督乏力
监所检察部门的派驻性质决定了其“寄人篱下”的地位,要么碍于情面睁一只眼闭一只眼,要么久而久之被监所部门所“同化”而丧失独立性,监督效果不佳。[3]在派驻监所检察部门与监管场所之间存在着一种制约彼此行为方式的“潜规则”。据一位资深派驻检察官介绍,监所检察人员与监管民警之间的关系相当微妙。监管民警面对着身为监督者的检察人员总会感到几份压力。所以,他们对每一位刚进所的检察人员都会万般礼遇,目的是让检察人员少挑毛病,有问题最好可以内部解决。但是,如果遇到“不懂事”、“不明事理”的检察人员,他们就会实施一定的“报复行为”。检察人员想调查取证,监管民警就会以某个文件暂时找不到为由让你的调查工作受阻。检察机关针对违法行为提出的检察建议,监管场所就会阳奉阴违。检察监督工作无法正常开展,往往被视为检察人员没有工作能力的体现。几番碰壁之后,检察人员便会领会“只有先配合,然后才能监督”。而配合的结果往往就是检察人员对监管民警实施的一些违法问题睁一只眼闭一只眼,尽量少挑毛病、少上报。作为回报,监管民警就会积极配合检察人员开展相应的检察工作。于是,“在配合中加强监督,在监督中体现配合”的理论在实践中就有了另一番“别样”的解释。这样的“配合”,就会导致派驻检察出现“派而不驻”、“驻而不管”、“管而无效”等问题。
(二)派驻检察力量不对等导致监督效果不佳
据统计,全国绝大多数监管场所派驻检察室与监管场所实行了同级监督,从机构规格来讲有了很大进步。但是,由于监管场所心理上拥有“我的地盘我做主”的强势地位,又由于目前监所检察权能的不完整,很多工作还要依赖监所部门来配合,这种级别安排还远远不够。由于级别上的原因,使得派驻检察部门发现问题后能够采取的措施有限,提出的有些问题不能引起相关部门的足够重视,使得监督流于形式,影响监督权威,大大降低了监督效果。(三)派驻检察保障体制滞后导致与监督要求不相适应
由于监所检察工作主要由派驻检察室完成,而往往监管场所都处在偏僻的郊区,检察室的日常办公运转的许多资源都要依赖于被监督单位的提供,物质保障的依赖弱化了法律监督的刚性,背离了法律监督权的独立性、专门性。同时,派驻检察部门的信息化建设与监管场所的信息不能共享,对监管场所不能实现实时监督,事后监督使监督效果欠佳,保障体制的不完善束缚了驻监所检察人员更好地开展法律监督工作。[4]
三、国家审计监督模式的视野
国家审计是国家上层建筑的组成部分,其本质是通过监督,反作用于经济基础,为公共利益怎么写作。主要由专门的审计机关通过对政府及其各部门公共资金运用的真实、合法及有效性进行的审计,来担负起对全民财产的审计责任。(一)国家审计是法律监督
国家审计是一种法律监督,是指国家审计的监督地位、作用、内容、范围、依据以及体系都是由国家法律规定的摘自：毕业论文格式下载www.udooo.com
,是法定审计、依法审计。我国1982年颁布的《宪法》第九十一条规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”我国的宪法规定在我国实行“审计监督”,这表明我国的国家审计是一种宪法制度,是一种宪法监督。《中华人民共和国审计法》等有关法律法规规定了国家审计的对象、内容和范围。国家审计是一种法律监督,不仅是因为国家审计的监督地位和监督内容是由法律规定的,而且还在于国家审计的依据也是法律规定的,即依法审计。离开了法律,审计就失去了监督的标准和尺度。国家审计的法律监督作用不仅体现在合法性审计上,还体现在制约权力、节约资源、降低管理成本、提高政府效能等等方面。
(二)国家审计是以独立性为灵魂的监督
英国学者Emile Woolf认为,“审计的概念和独立性,如同一枚硬币的正反两面”。[5]按照这种观点,独立性是审计的灵魂,是国家审计的生命线。没有独立性,也就没有审计。体现国家审计独立性特征的形式各种各样,但主要的表现有三种情形。1、国
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家审计组织机构的独立性。国家审计机关的组织机构设置和人员配备管理,要确保国家审计机关及其工作人员能够独立地开展审计工作,既不受被审计单位的干涉,也不受任何社会、个人或团体的干涉。我国实行国家审计机关单独设立的模式,审计机关在国务院总理直接领导下,依照法律规定独立行使审计监督权。2、国家审计经费预算的独立性。国家审计经费的预算决定权独立于被审计单位,以便保证他们有效履行法定职责。用于国家审计工作的经费主要分为日常经费预算和特种经费预算两类,前者是指维持国家审计机关及其工作人员正常运行的基本行政费用,例如业务管理费和人员薪酬等;后者是指用于特定审计事项或者工作的特别经费,例如重大案件的审计经费、员工培训与教育经费等。在实际工作中,经费保障是最基础的,没有充分的经费,审计工作本身就很难进行,更不用说其独立性了。
3、国家审计程序过程的独立性。国家审计机关及其工作人员在履行职责和行使职权的过程中应该自始自终保持无偏见的审计决策能力,具体包括:①审计计划的独立性。是指国家审计机关在制定审计计划时保持自主性,不受外界因素的干扰。②审计实施的独立性。是指国家审计机关及其工作人员在取证过程中保持自主权,不受任何外部力量的干预。③审计终结的独立性。是指国家审计机关及其工作人员在拟定审计报告、提出审计意见、做出审计处理决定及公布审计结果等过程,应当保持无偏见的审计决策能力。
注释:
袁其国:“论刑罚执行和监管活动监督权的合理配置”,2010年全国“检察权优化配置”学术研讨会提交论文,2010年·广东番禺。
张雪妲:“刑罚执行监督权的立法完善”,《法学》,2006年第8期,第152页。
[3]韩成军:“监所检察权优化配置的路径选择”,载《中国刑事法杂志》2011年第5期。
[4]杨献勇:“浅析监所检察监督的完善”,载《经济与法》2010年第9期
[5]萧英达主编:《国际比较审计》,立信会计出版社2007年7月,第95页。