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摘要： 对于中国大学的内部管理组织架构，长期以来最受诟病的是其机构臃肿问题。“精减”是否是科学合理的大学管理机构改革之道，大学内部管理机构究竟如何设置？为此按照区域分布，从东部、中部、西部共选取了21所“985工程”大学作为研究样本。通过网络调查了这21所大学内部管理机构设置的现状，在此基础上构建常模以及进行特殊样本分析，最后提出了大学内部管理机构改革的建议：我国大学内部管理机构的改革不能简单地做减法；将“双轨制”作为我国大学内部管理机构改革的节点。
关键词： 大学管理；管理机构设置；去行政化
1673-8381（2013）05-0062-07
对于中国大学的内部管理组织架构，最受诟病的是机构设置。长期以来与政府管理部门相对应，形成了一种上下对齐的多头管理机制，导致大学内部管理部门及附属机构林立，门类繁多，除了党组织外，还有学生、教务、人事、设备、后勤、基建等若干部门。划分过细的管理机构一方面加剧了“官化”，“校级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场”就是这种情况的生动描述[3]。另一方面，作为“非生产性机构”的管理机构，超过了作为大学“生产性部门”的教学机构、科研机构，带来了一种明显的目标置换效应。管理机构的重要职能是进行行政管理、行政控制，这使得原本应该成为主角的教学和科研工作无法取得主体地位而被搁置[4]。随着大学“去行政化”呼声日高，上述种种也被视为“行政化”的表现，提出大学“去行政化”，关键是要解决体制和机制问题。政府要改变过去命令式的管理方式，向怎么写作型政府转变。在学校内部，要精减高校领导人数和管理机构[5]。
其实，20世纪80年代以来，在政策引导下，中国高校内部管理机构改革从未停止过。1988年5月，原国家教委发布了《关于对普通高校机构设置的意见（试行稿）》，指出高校机构设置应本着“精简机构、减少层次、精干有力、提高效能”的原则进行。这是为了克服当时高校普遍存在的机构多、层次多、工作效率低的问题而作出的政策决定。1992年8月，原国家教委率先印发了《关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》，对学校内部管理的权限等进行了明确规定。1999年9月，教育部印发了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，重申根据学校实际需要和精简、高效的原则，精简学校管理机构，提出要努力克服校部机构“政府化”的倾向，机构设置不要求上下对口，职能相近的部门和机构要尽可能合并或实行合署办公。明确要求学校管理机构数按学校规模和管理跨度确定，原则上只允许保留10—20个左右。
历次机构改革的指令都是政府下达的，指令的基本特征是“减”，即减少按照政府机构模式建立起来的内设管理机构。实际上，机构改革即“精减”，按照指令性计划将机构减少到符合文件要求的数量，具体的措施就是简单合并与合署办公，并未真正实现组织结构调整与工作职能转变。历次的机构调整与改革都未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，未能改变高校管理机构作为政府及其主管部门附属物的境况。
2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“高校要随着国家事业单位分类改革的推进，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，探索符合学校特点的管理制度和配套政策。”2010年12月，国务院发布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，把“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”作为改革试点的内容之一，具体涉及完善高等学校内部治理结构问题，这标志着校内管理机构的改革将又一次被提上日程。在此尤其需要关注历次机构改革中凸显的问题，具体应研究与思考：“精减”是否是科学合理的管理机构改革之道？高校的管理机构究竟应如何设置？
表1样本大学管理机构设置情况一览（2012年统计）
地区学校名称是否“两办”合一机构总数党群机构数量行政机构数量备注4.32
261
总计21100.0
表7样本大学管理机构设置归类一览
党群机构（11个）行政机构（20个）
党委办公室、纪委办公室、组织部、宣传部、人武部、统战部、学生工作部、离退休工作处、团委、工会、机关党委校长办公室、人事处、教务处、财务处、基建处、保卫处、研究生院、后勤管理处、学生处、科技处、社科处、实验室及设备管理处、外事处（含港澳台办）、监察处（含审计处）、招生与就业处、发展规划处、“211/985”办公室、国有资产管理处、分校区管理办公室、校友会（含基金会）
以表7为常模参照标准，我们将机构设置数量最少的大学——厦门大学（机构数最少的中国科学技术大学因未按照“党群机构”和“行政机构”分类所以未算入）与机构设置数量最多的大学——清华大学进行比较，以研究其中差异所在，详细见表8。
厦门大学共设置25个机构（校办与党办合一），其中党群机构8个（比常模数少了3个），行政机构16个（比常模数少了4个）。
对于党群机构，与表7所列内容相对照，厦门大学少了团委、工会和机关党委，这3个机构也没有出现在该校所列的行政机构中，而是被列入“群众团体”中，“群众团体”里还有厦大科协、厦大留学生同学会、妇委和老年大学。也就是说，这3个机构在厦门大学依然存在，只是没有像其他样本学校那样，被归于学校管理机构中。
表8特殊样本大学机构设置内容一览表
学校名称党群机构行政机构
厦门大学 学校办公室、纪律检查委员会、组织部、宣传部、统战部、学生工作部（处）、离退休工作部（处）、党委党校人事处、发展规划办公室、研究生院、教务处、财务处、科技处、社科处、监察处、审计处、招生办、考试中心、国际合作与交流处、资产与后勤事务管理处、实验室与设备管理办公室、基建处、保卫处
清华大学党委办公室、党委组织部、党委宣传部、党委统战部、党委学生部、党委研究生工作部、党委离退休工作部、党委保卫处、党委武装部、党史研究室、纪委办公室、工会委员会、共青团委员会校长办公室、教务处、研究生院、科研院、文科建设处、学科规划与建设办公处、国际合作与交流处、人事处、学生处、教育培训管理处、离退休工作处、、实验室与设备处、财务处、监察室、审计室、基建规划处、房地产管理处、后勤管理处、总务长办公室、保卫处、绿色大学办公室、文物保护与环境办公室、新闻中心、信息化工作办公室、经营性资产管理办公室、政策研究室、档案馆、校史研究室
在行政机构中，与表7所列内容相对照，厦门大学行政机构设置略有出入的是，其监察处和审计处未合署，而国有资产管理处和后勤处合署；有招生办但未设与之对应的就业办；没有设置的机构有校长办公室（因为合署于学校办公室）、学生处、“211/985”办公室、分校区管理办公室以及校友会（含基金会）。
清华大学共设置42个机构（校办与党办未合一），其中党群机构13个（比常模数多了2个），行政机构29个（比常模数多了9个）。
在党群机构中，与表7所列内容相对照，清华大学不仅设置了表7所列的、除机关党委之外的所有机构，还多出了党委研究生工作部、党委保卫部和党史研究室。
在行政机构中，与表7所列内容相对照，清华大学不仅设置了表7所列的、除了“211/985”办公室和分校区管理办公室（该校无分校区）以外的所有机构，还多出了如下机构：教育培训管理处、离退休工作处、房地产管理处、总务长办公室、绿色大学办公室、文物保护与环境建设办公室、新闻中心、信息化工作办公室、政策研究室、档案馆和校史研究室。此外，该校的监察与审计未合署，国际交流与合作处和也是分列的，而招生与就业处和校友会被列入“其他组织机构”中。
对特殊样本进行比较研究，我们的发现如下：
第一，厦门大学的管理机构之所以相对较少，主要是因为采取了如下措施：一是对机构“合署”与“合并”，即合并主体功能相近的部门或将工作性质相近的机构合署办公。二是职能性不强的机构不再纳入管理机构中，而列入了“群众团体”中。当然，形式上的“合署”与“合并”，在实际中岗位和人事编制是如何处理的，仍有待更深入的调查研究。
第二，从总体上看，清华大学管理机构设置显得较为庞杂。清华大学的管理机构相对最多，原因如下：细化了业务管理；有些在其他大学属于直属机构或附属机构的部门也纳入到了管理机构；为加强某一项工作或应对新的需要而增加和建立新的机构。
关键词： 大学管理；管理机构设置；去行政化
1673-8381（2013）05-0062-07
一、 问题的提出
大学是由各种要素按照一定方式相互联系起来的组织系统。大学管理组织架构指的是大学实现其宗旨和功能的组织形式、内部管理层级的划分和机构的设置以及不同层级之间、不同组织与机构之间相互关系和职能的规范与界定。大学的管理组织架构由学校的内部管理体制所决定，同时也是内部管理体制的具体实现形式。其合理性与适用性，对学校管理体制效率具有决定性的作用，对大学的综合竞争力也具有重大的影响。因此，一流的大学需要一流的组织管理。建设现代大学制度，大学内部管理组织架构与制度安排是一个重要方面。对于中国大学的内部管理组织架构，最受诟病的是机构设置。长期以来与政府管理部门相对应，形成了一种上下对齐的多头管理机制，导致大学内部管理部门及附属机构林立，门类繁多，除了党组织外，还有学生、教务、人事、设备、后勤、基建等若干部门。划分过细的管理机构一方面加剧了“官化”，“校级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场”就是这种情况的生动描述[3]。另一方面，作为“非生产性机构”的管理机构，超过了作为大学“生产性部门”的教学机构、科研机构，带来了一种明显的目标置换效应。管理机构的重要职能是进行行政管理、行政控制，这使得原本应该成为主角的教学和科研工作无法取得主体地位而被搁置[4]。随着大学“去行政化”呼声日高，上述种种也被视为“行政化”的表现，提出大学“去行政化”，关键是要解决体制和机制问题。政府要改变过去命令式的管理方式，向怎么写作型政府转变。在学校内部，要精减高校领导人数和管理机构[5]。
其实，20世纪80年代以来，在政策引导下，中国高校内部管理机构改革从未停止过。1988年5月，原国家教委发布了《关于对普通高校机构设置的意见（试行稿）》，指出高校机构设置应本着“精简机构、减少层次、精干有力、提高效能”的原则进行。这是为了克服当时高校普遍存在的机构多、层次多、工作效率低的问题而作出的政策决定。1992年8月，原国家教委率先印发了《关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》，对学校内部管理的权限等进行了明确规定。1999年9月，教育部印发了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，重申根据学校实际需要和精简、高效的原则，精简学校管理机构，提出要努力克服校部机构“政府化”的倾向，机构设置不要求上下对口，职能相近的部门和机构要尽可能合并或实行合署办公。明确要求学校管理机构数按学校规模和管理跨度确定，原则上只允许保留10—20个左右。
历次机构改革的指令都是政府下达的，指令的基本特征是“减”，即减少按照政府机构模式建立起来的内设管理机构。实际上，机构改革即“精减”，按照指令性计划将机构减少到符合文件要求的数量，具体的措施就是简单合并与合署办公，并未真正实现组织结构调整与工作职能转变。历次的机构调整与改革都未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，未能改变高校管理机构作为政府及其主管部门附属物的境况。
2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“高校要随着国家事业单位分类改革的推进，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，探索符合学校特点的管理制度和配套政策。”2010年12月，国务院发布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，把“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”作为改革试点的内容之一，具体涉及完善高等学校内部治理结构问题，这标志着校内管理机构的改革将又一次被提上日程。在此尤其需要关注历次机构改革中凸显的问题，具体应研究与思考：“精减”是否是科学合理的管理机构改革之道？高校的管理机构究竟应如何设置？
二、 样本选择与数据分析
按摘自：毕业论文答辩www.udooo.com
照区域分布（经济带），从东部、中部、西部共选取了21所“985工程”大学作为研究样本，对其进行了网络调查，以了解中国大学内部管理机构设置情况。其中东部地区13所，分别是北京大学、清华大学、南开大学、天津大学、复旦大学、上海交通大学、浙江大学、南京大学、东南大学、大连理工大学、山东大学、厦门大学、中山大学；中部地区6所，分别是吉林大学、哈尔滨工业大学、中国科学技术大学、武汉大学、华中科技大学、中南大学；西部地区2所，分别是四川大学和西安交通大学。这21所大学在权威机构以及社会声誉和影响力排名中均名列国内前茅，具有典型性和代表性。(一) 样本的总体情况分析
样本学校的内部管理机构有14所依照“党群机构”和“行政机构”加以划分，有8所大学（北京大学、中山大学、华中科技大学、山东大学、南开大学、中国科学技术大学、大连理工大学、天津大学）并未划分党群和行政机构，而是作为“机关部处”等统一罗列（见表1）。本研究中的大学内部管理机构指属于校级党委或行政系统，并被赋予领导或管理职能的机构，样本学校中设置的直属机构和附属机构未纳入考察范围之内。表1样本大学管理机构设置情况一览（2012年统计）
地区学校名称是否“两办”合一机构总数党群机构数量行政机构数量备注
摘自：毕业论文 格式www.udooo.com
1414.87.17.1
1629.514.321.4
1814.87.128.6
1914.87.135.7
20314.321.457.1
2129.51371.4
2614.87.178.6
2714.87.185.7
2929.514.3100.0
合计1466.7100.0
缺失值733.3总计21100.0
(二) 特殊样本分析
基于上述样本高校管理机构设置的平均数量，通过对全体样本高校所设置的机构进行详细梳理，依据机构职能对这些样本高校设置的相同或类似机构进行归类，得出样本高校管理机构设置的常模，党群机构数为11，行政机构数为20，共计31个，详细见表7。表7样本大学管理机构设置归类一览
党群机构（11个）行政机构（20个）
党委办公室、纪委办公室、组织部、宣传部、人武部、统战部、学生工作部、离退休工作处、团委、工会、机关党委校长办公室、人事处、教务处、财务处、基建处、保卫处、研究生院、后勤管理处、学生处、科技处、社科处、实验室及设备管理处、外事处（含港澳台办）、监察处（含审计处）、招生与就业处、发展规划处、“211/985”办公室、国有资产管理处、分校区管理办公室、校友会（含基金会）
以表7为常模参照标准，我们将机构设置数量最少的大学——厦门大学（机构数最少的中国科学技术大学因未按照“党群机构”和“行政机构”分类所以未算入）与机构设置数量最多的大学——清华大学进行比较，以研究其中差异所在，详细见表8。
厦门大学共设置25个机构（校办与党办合一），其中党群机构8个（比常模数少了3个），行政机构16个（比常模数少了4个）。
对于党群机构，与表7所列内容相对照，厦门大学少了团委、工会和机关党委，这3个机构也没有出现在该校所列的行政机构中，而是被列入“群众团体”中，“群众团体”里还有厦大科协、厦大留学生同学会、妇委和老年大学。也就是说，这3个机构在厦门大学依然存在，只是没有像其他样本学校那样，被归于学校管理机构中。
表8特殊样本大学机构设置内容一览表
学校名称党群机构行政机构
厦门大学 学校办公室、纪律检查委员会、组织部、宣传部、统战部、学生工作部（处）、离退休工作部（处）、党委党校人事处、发展规划办公室、研究生院、教务处、财务处、科技处、社科处、监察处、审计处、招生办、考试中心、国际合作与交流处、资产与后勤事务管理处、实验室与设备管理办公室、基建处、保卫处
清华大学党委办公室、党委组织部、党委宣传部、党委统战部、党委学生部、党委研究生工作部、党委离退休工作部、党委保卫处、党委武装部、党史研究室、纪委办公室、工会委员会、共青团委员会校长办公室、教务处、研究生院、科研院、文科建设处、学科规划与建设办公处、国际合作与交流处、人事处、学生处、教育培训管理处、离退休工作处、、实验室与设备处、财务处、监察室、审计室、基建规划处、房地产管理处、后勤管理处、总务长办公室、保卫处、绿色大学办公室、文物保护与环境办公室、新闻中心、信息化工作办公室、经营性资产管理办公室、政策研究室、档案馆、校史研究室
在行政机构中，与表7所列内容相对照，厦门大学行政机构设置略有出入的是，其监察处和审计处未合署，而国有资产管理处和后勤处合署；有招生办但未设与之对应的就业办；没有设置的机构有校长办公室（因为合署于学校办公室）、学生处、“211/985”办公室、分校区管理办公室以及校友会（含基金会）。
清华大学共设置42个机构（校办与党办未合一），其中党群机构13个（比常模数多了2个），行政机构29个（比常模数多了9个）。
在党群机构中，与表7所列内容相对照，清华大学不仅设置了表7所列的、除机关党委之外的所有机构，还多出了党委研究生工作部、党委保卫部和党史研究室。
在行政机构中，与表7所列内容相对照，清华大学不仅设置了表7所列的、除了“211/985”办公室和分校区管理办公室（该校无分校区）以外的所有机构，还多出了如下机构：教育培训管理处、离退休工作处、房地产管理处、总务长办公室、绿色大学办公室、文物保护与环境建设办公室、新闻中心、信息化工作办公室、政策研究室、档案馆和校史研究室。此外，该校的监察与审计未合署，国际交流与合作处和也是分列的，而招生与就业处和校友会被列入“其他组织机构”中。
对特殊样本进行比较研究，我们的发现如下：
第一，厦门大学的管理机构之所以相对较少，主要是因为采取了如下措施：一是对机构“合署”与“合并”，即合并主体功能相近的部门或将工作性质相近的机构合署办公。二是职能性不强的机构不再纳入管理机构中，而列入了“群众团体”中。当然，形式上的“合署”与“合并”，在实际中岗位和人事编制是如何处理的，仍有待更深入的调查研究。
第二，从总体上看，清华大学管理机构设置显得较为庞杂。清华大学的管理机构相对最多，原因如下：细化了业务管理；有些在其他大学属于直属机构或附属机构的部门也纳入到了管理机构；为加强某一项工作或应对新的需要而增加和建立新的机构。
三、 结论与建议
以上调查分析了我国21所“985工程”大学机构设置的现状，试图在此基础上以一斑而窥全豹。从数量上看，党群机构数量相对稳定，并一直少于行政机构数量，但管理机构总数增加。尽管各大学之间源于：论文的写法www.udooo.com
在管理机构设置的数量上有一定差异，但在结构上呈现出高度的一致性：管理机构按照“双轨制”进行架构——党委系统和行政系统。如表7归类所示，党委系统包括了党委办公室、纪委办公室、组织部、宣传部等党群机构，行政系统包括了校长办公室、人事处、教务处、财务处等行政机构。党群机构的设置集中于思想方向的把握和干部资源的配置，行政机构的设置则侧重于行政事务。这种“双轨制”的架构重心在“管理”，对教学与科研的怎么写作功能未能很好地体现，对社会外界的联系与交往机构也未引起足够的重视。可见，我国大学内部管理机构的改革不能仅仅就机构数量的多寡做文章，还需进一步深入研究问题的实质所在。摘自：学士论文www.udooo.com