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[摘 要]面对不同的行政环境，政府通常会实施不同的行政管理职能。在常态行政环境下，政府实施常态管理，在应急行政环境下，政府实施应急管理。作为政府管理的两大领域，政府常态管理与政府应急管理既具有高度的联系性，又具有鲜明的区别性。坚持常态与应急状态相结合的政府应急管理，逐渐实现政府应急管理的常态化，是提高我国政府应急管理科学性和有效性的必由之路。
[关键词]政府常态管理；政府应急管理；政府管理职能；突发事件
1008-410X（2013）04-0046-05
政府是公共权力的代表者，公共管理是政府的职能之一。不论是社会统治还是社会怎么写作，都需要通过管理的职能来实现。社会常态下，政府实施其常态管理职能，以保障社会的良性运转和协调发展；非常态社会条件下，政府将实施其特殊的管理手段，以减少损失和保障社会运转。所谓应急管理正是在社会非常态情况下，政府针对突发事件的防治所实施的管理，以挽救和减少突发事件等非常态因素所造成的损失。那么，常态管理与应急管理之间是一种什么关系，对社会发展与运转有着什么不同的意义，这是值得研究的重要问题。
所谓行政环境，是指存在于行政系统之外并直接或间接地作用和影响行政管理活动的所有外在因素的综合（P20-21）。从横向的角度看，行政环境既包括国内环境和国际环境，也包括自然环境和社会环境，还包括物质性环境和精神性环境等；从纵向的角度看，行政环境既包括历史环境和现实环境，也包括社会大环境和诸如社区、家庭等范围相对较小的环境；从行政环境作用的结果看，既包括良性的行政环境，也包括恶性的行政环境；从行政环境的特性、状态和影响看，既包括常态环境，也包括非常态的应急环境。正是这些大大小小、各式各样的环境因素构成了行政环境系统，从诸多方面影响着整个政府管理的过程。行政环境复杂多变，直接决定着政府管理的对象和政府管理职能的生成和变化。
从2003年发生非典疫情以来，中国的行政环境正经历着重大的变化：冰冻灾害、、舟曲泥石流、三鹿奶粉事件、H1N1流感、雅安地震、H7N9流感、新
政府职能是政府依法行使国家行政权力，对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。它包括基本职能和运行职能两方面的内容。政府的基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能；政府的运行职能具体包括政府的决策、组织、协调、控制四个方面的职能。基本职能强调政府做什么，运行职能强调政府怎么做，二者共同构成了政府的职能体系。
在一般、正常的社会条件下，即在常态行政环境下，社会秩序基本稳定，社会生活井然有序，政府的管理通常与社会生活的节奏同步，重点是在政治、经济和社会方面发挥对常规性事务的一般管理职能，并针对常规性事务发挥出相应的运行职能（P23-25）。
所谓政治职能，是政府职能的核心内容，主要包括军事与领土保卫、社会秩序和治安保障、建设职能等。所谓经济职能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的职能，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣。所谓社会职能，也称社会怎么写作职能，是指除了政治职能、经济职能之外，政府所具有的管理社会生活领域中的公共事务的职能。目前，中国各级政府的管理越来越重视社会怎么写作职能，切实把自己看做是人民的公仆、社会公益和公共权力的代表，践行为人民怎么写作的行动宗旨，从而提高了政府的公信力与合法性水平。
以上三种基本职能的实现，主要依靠决策、组织、协调、控制等运行职能的发挥。在政府管理的运行职能中，决策是政府管理过程的首要职能，是政府根据客观实际资料，确定政府的目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作过程；组织是政府为了实现管理和发展目标，建立组织体制，进行有效指挥、沟通和协调，把确定的计划方案付诸实施的职能；协调是政府通过理顺、沟通各方面的关系，设计和保持一种良好的行政环境，使身处其中的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而有效地完成行政目标的职能；控制是政府为了保证计划的实现而确定的职能，包括监督、检查和纠偏等方面的内容，其目的是通过监督、检查、反馈，掌握情况，发现问题，采取措施，纠正偏差，保证行政机关科学有效运行，最终达到预期的管理目标。
在应急管理条件下，往往由于发生了突发性事件，常态下的社会正常秩序被打破，社会原有的进程将部分中止或全部中止。虽然政府的一般管理职能和运行管理职能照常发挥功效，但在此时此刻，政府的应急管理职能将被凸显出来。这些职能的发挥所要实现的根本目的就是通过提高政府对危机发生的预见能力和发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任，进而使社会过渡到常态管理中来[3]（P99）。具体而言，政府的应急管理职能主要包括两个方面的内容：一是社会常态下对危机战略、危机规划、危机预测和常规监督检查的职能；二是社会应急状态下突发事件及时有效的处置应对职能。目前，中国各级政府正在逐步将常态下的危机战略、危机规划、危机预测提到议事日程上，政府的应急管理职能更主要地是体现在突发事件的处置应对上。一般来说，按照时间过程，政府应急管理职能可分为预防、预警、处置和恢复四个阶段中的管理职能[4]（P189-193）。 在预防阶段，各级政府的主要职能是把突发性公共事件应对纳入整体发展规划；制定政府应急预案，并适时加以修正和完善；建立监测网络，对危险源、危险区域进行调查、风险评估、监控，责令有关单位采取安全防范措施并向社会公布监测及评估结果和防范措施。在预警阶段，各级政府的主要职能是继续收集、分析、评估突发事件相关信息，向社会发布，向上级政府和相关部门报送；在突发事件即将发生或发生机率增大时，做出进入预警期的决定，并及时发布相应级别的警报，宣布进入预警期，并向社会公布；启动政府应急预案。在处置阶段，政府的主要职能是做出进入处置期的决定；启用相应的财政预备资金，调运储备物资；控制危险源，组织实施营救；采用多样化的行政应急措施，如强制隔离、强制封锁、紧急征用等，维护社会秩序；及时准确地发布与突发事件相关的信息，保障社会公众的知情权；处置工作结束后，撰写专项工作报告，向上级政府汇报。在恢复阶段，政府的主要职责是及时停止执行应急处置措施；采取必要措施，防止次生灾害的发生；组织灾区群众尽快恢复生产、生活秩序；做好受灾损失的评估工作，制定恢复重建计划；总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施。
以上分析表明，行政环境本身具有复杂性、动态性和相关性特点，受到不同行政环境的作用和影响后，政府的管理职能会出现不同的变化。因此，常态行政环境和应急行政环境也并不是一成不变的，二者也会相互影响、相互转换，进而使得政府常态下的管理职能和应急状态下的管理职能会同时加以运用。例如，以行政环境是否发生危机性以及危机程度的不同为标准，行政环境可被划分为常态行政环境、低度危机冲突环境、中度危机冲突环境、高度危机冲突环境和极度危机环境五种[5]。在第一种和第五种行政环境下，政府通常采取单一制政府管理体制，即在第一种行政环境中，政府仅仅进行常态化的单一制管理，在第五种行政环境中，政府放弃常态化的管理，转而进行应急性的单一制管理，例如战时军事管制体制或全面危机管理体制等。在第二至第四种行政环境下，因为危机发生的区域范围有限、影响范围不大，政府通常采用双重管理体制，即常态化管理和应急性管理同时进行。正确认识行政环境，特别是应急状态下的行政环境，积极创建科学合理的行政环境，实现行政环境与政府管理的有机统
从二者的联系性来看，无论是政府常态管理，还是政府应急管理，管理的主体均是政府，管理的对象均是社会公众，管理的行政环境存在着相互转化的可能性，管理的最终目的均是为了实现社会公益的最大化，增进人们的福祉。
首先，常态管理是应急管理的基础和前提。一般而言，社会生活的常态占据主导地位，因为社会的应急状态一般持续的时间较短，所发生的地域范围比较小，往往局限在一定区域内。在常态管理的基础上，如果发生了突发事件，该事件已经造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏等严重社会危害后果，从而危及公共安全时，政府的应急管理就需要相应启动了。其次，应急管理检验并提升着政府常态管理工作的水平。在应急管理工作中，因为突发事件给社会造成了一种紧迫、紧张和突然的情景，在常态管理中很少遇到，所以政府往往会不知所措、无所适从，在管理上出现这样那样的问题。例如，在突发事件来临时，动用党政权力“捂盖子”，严禁媒体“擅自炒作”，再加上对于个人政绩的片面追求，对突发事件的发展态势加以忽略或人为压制等，这些都极大地侵害了社会公众的知情权，极易酿成更加严重的社会后果，损害政府的良好形象，造成政府信任危机。政府在应急管理中的种种应对行为，在一定程度上检验了政府常态管理中的行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政信息公开等方方面面的能力和水平，并对其提出了更高的执政要求，从而可以促使常态管理工作水平得到不断地完善和提升，向更高层次迈进。最后，政府应急管理需要融于政府常态管理之中。政府应急管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程，是在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和事后恢复过程中，通过对突发事件进行系统的监测和分析，进一步建立和改善应对机制，有效地组织协调可利用的一切资源，保护社会公众的生命财产安全，并将损失降到最低程度的一种管理行为。因此，政府应急管理中的事前预防工作，如制定政府应急预案，推进政府应急管理体制、机制和法制的建设，开展应急知识的宣传教育等，均需要在政府常态管理工作中加以实现。在应急处置中总结的经验教训也需要放在常态管理工作中加以运用和检验，唯有如此，方可进一步提高政府的应急管理能力和水平，完善政府应急管理体制中存在的缺陷和漏洞。
从二者的区别性来看，政府常态管理与应急管理各有特色，在管理实践中区别明显。
第一，管理的核心价值理念不同。政府常态管理所追求的核心价值理念是社会秩序的稳定和行政效率的提高；而政府应急管理则以安全作为自己追求的核心价值理念，坚持以人为本，即把保障社会成员的生命财产安全作为应急处置的首要任务，增强社会成员居安思危的意识和自救互救的能力。
第二，管理的本质要求不同。政府常态管理的本质要求是通过对政治、经济和社会生活的管理，维护政治和社会的稳定，促进经济的快速发展，为社会提供公共产品和怎么写作。政府应急管理的本质要求是在总结吸纳各种应急处置实践经验的基础上，通过总结归纳和分类梳理，从大量不确定因素中努力寻找具有重复性、共通性、程序性的规律，建立和完善相应的组织体制、运转机制和法规制度，进而全面提高防范突发风险和快速处置的综合能力。
第三，管理的存续时间不同。既然社会生活的主流是常态生活，所以政府的管理以常态管理为主，以应急管理为辅。当突发事件发生时，应急管理将取代常态管理或与常态管理并存，当突发事件结束后，应急管理退居幕后，常态管理则恢复如初。应急管理仅是一种暂时性、临时性的管理，其存在的时间与突发事件的演变进程基本保持一致，一旦突发事件结束，应立即结束相应的应急管理。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》第四十七条第二款规定：“有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。”
[关键词]政府常态管理；政府应急管理；政府管理职能；突发事件
1008-410X（2013）04-0046-05
政府是公共权力的代表者，公共管理是政府的职能之一。不论是社会统治还是社会怎么写作，都需要通过管理的职能来实现。社会常态下，政府实施其常态管理职能，以保障社会的良性运转和协调发展；非常态社会条件下，政府将实施其特殊的管理手段，以减少损失和保障社会运转。所谓应急管理正是在社会非常态情况下，政府针对突发事件的防治所实施的管理，以挽救和减少突发事件等非常态因素所造成的损失。那么，常态管理与应急管理之间是一种什么关系，对社会发展与运转有着什么不同的意义，这是值得研究的重要问题。
一、常态行政环境与应急行政环境下的政府管理职能
世上万物的存在与发展总是在一定的环境中进行，政府的管理活动也不能离开环境而孤立地存在。政府管理的变化和发展不仅有赖于其内部各组成要素之间的相互联系和相互作用，而且有赖于其与行政环境的相互联系和相互作用。所谓行政环境，是指存在于行政系统之外并直接或间接地作用和影响行政管理活动的所有外在因素的综合（P20-21）。从横向的角度看，行政环境既包括国内环境和国际环境，也包括自然环境和社会环境，还包括物质性环境和精神性环境等；从纵向的角度看，行政环境既包括历史环境和现实环境，也包括社会大环境和诸如社区、家庭等范围相对较小的环境；从行政环境作用的结果看，既包括良性的行政环境，也包括恶性的行政环境；从行政环境的特性、状态和影响看，既包括常态环境，也包括非常态的应急环境。正是这些大大小小、各式各样的环境因素构成了行政环境系统，从诸多方面影响着整个政府管理的过程。行政环境复杂多变，直接决定着政府管理的对象和政府管理职能的生成和变化。
从2003年发生非典疫情以来，中国的行政环境正经历着重大的变化：冰冻灾害、、舟曲泥石流、三鹿奶粉事件、H1N1流感、雅安地震、H7N9流感、新
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疆暴力恐怖案件等各种公共性突发事件的发生，构成了现实社会中需要政府实施非常态管理的特殊行政环境。这种环境既考验着中国政府非常态下的应急管理能力，又为中国政府的管理能力和管理水平的提升提供了动力和机遇。随着现代政府面临的行政环境越来越多变，各种矛盾和竞争错综复杂，不同类型的公共性突发事件频繁发生形成不同性质的公共危机，阻碍着社会的和谐发展。因此，对公共性突发事件加以有效管理已成为政府的重要职能。常态下的政府管理和应急状态下的政府管理，由于所处的行政环境不同，所体现出的管理职能也有所区别。政府职能是政府依法行使国家行政权力，对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。它包括基本职能和运行职能两方面的内容。政府的基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能；政府的运行职能具体包括政府的决策、组织、协调、控制四个方面的职能。基本职能强调政府做什么，运行职能强调政府怎么做，二者共同构成了政府的职能体系。
在一般、正常的社会条件下，即在常态行政环境下，社会秩序基本稳定，社会生活井然有序，政府的管理通常与社会生活的节奏同步，重点是在政治、经济和社会方面发挥对常规性事务的一般管理职能，并针对常规性事务发挥出相应的运行职能（P23-25）。
所谓政治职能，是政府职能的核心内容，主要包括军事与领土保卫、社会秩序和治安保障、建设职能等。所谓经济职能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的职能，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣。所谓社会职能，也称社会怎么写作职能，是指除了政治职能、经济职能之外，政府所具有的管理社会生活领域中的公共事务的职能。目前，中国各级政府的管理越来越重视社会怎么写作职能，切实把自己看做是人民的公仆、社会公益和公共权力的代表，践行为人民怎么写作的行动宗旨，从而提高了政府的公信力与合法性水平。
以上三种基本职能的实现，主要依靠决策、组织、协调、控制等运行职能的发挥。在政府管理的运行职能中，决策是政府管理过程的首要职能，是政府根据客观实际资料，确定政府的目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作过程；组织是政府为了实现管理和发展目标，建立组织体制，进行有效指挥、沟通和协调，把确定的计划方案付诸实施的职能；协调是政府通过理顺、沟通各方面的关系，设计和保持一种良好的行政环境，使身处其中的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而有效地完成行政目标的职能；控制是政府为了保证计划的实现而确定的职能，包括监督、检查和纠偏等方面的内容，其目的是通过监督、检查、反馈，掌握情况，发现问题，采取措施，纠正偏差，保证行政机关科学有效运行，最终达到预期的管理目标。
在应急管理条件下，往往由于发生了突发性事件，常态下的社会正常秩序被打破，社会原有的进程将部分中止或全部中止。虽然政府的一般管理职能和运行管理职能照常发挥功效，但在此时此刻，政府的应急管理职能将被凸显出来。这些职能的发挥所要实现的根本目的就是通过提高政府对危机发生的预见能力和发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任，进而使社会过渡到常态管理中来[3]（P99）。具体而言，政府的应急管理职能主要包括两个方面的内容：一是社会常态下对危机战略、危机规划、危机预测和常规监督检查的职能；二是社会应急状态下突发事件及时有效的处置应对职能。目前，中国各级政府正在逐步将常态下的危机战略、危机规划、危机预测提到议事日程上，政府的应急管理职能更主要地是体现在突发事件的处置应对上。一般来说，按照时间过程，政府应急管理职能可分为预防、预警、处置和恢复四个阶段中的管理职能[4]（P189-193）。 在预防阶段，各级政府的主要职能是把突发性公共事件应对纳入整体发展规划；制定政府应急预案，并适时加以修正和完善；建立监测网络，对危险源、危险区域进行调查、风险评估、监控，责令有关单位采取安全防范措施并向社会公布监测及评估结果和防范措施。在预警阶段，各级政府的主要职能是继续收集、分析、评估突发事件相关信息，向社会发布，向上级政府和相关部门报送；在突发事件即将发生或发生机率增大时，做出进入预警期的决定，并及时发布相应级别的警报，宣布进入预警期，并向社会公布；启动政府应急预案。在处置阶段，政府的主要职能是做出进入处置期的决定；启用相应的财政预备资金，调运储备物资；控制危险源，组织实施营救；采用多样化的行政应急措施，如强制隔离、强制封锁、紧急征用等，维护社会秩序；及时准确地发布与突发事件相关的信息，保障社会公众的知情权；处置工作结束后，撰写专项工作报告，向上级政府汇报。在恢复阶段，政府的主要职责是及时停止执行应急处置措施；采取必要措施，防止次生灾害的发生；组织灾区群众尽快恢复生产、生活秩序；做好受灾损失的评估工作，制定恢复重建计划；总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施。
以上分析表明，行政环境本身具有复杂性、动态性和相关性特点，受到不同行政环境的作用和影响后，政府的管理职能会出现不同的变化。因此，常态行政环境和应急行政环境也并不是一成不变的，二者也会相互影响、相互转换，进而使得政府常态下的管理职能和应急状态下的管理职能会同时加以运用。例如，以行政环境是否发生危机性以及危机程度的不同为标准，行政环境可被划分为常态行政环境、低度危机冲突环境、中度危机冲突环境、高度危机冲突环境和极度危机环境五种[5]。在第一种和第五种行政环境下，政府通常采取单一制政府管理体制，即在第一种行政环境中，政府仅仅进行常态化的单一制管理，在第五种行政环境中，政府放弃常态化的管理，转而进行应急性的单一制管理，例如战时军事管制体制或全面危机管理体制等。在第二至第四种行政环境下，因为危机发生的区域范围有限、影响范围不大，政府通常采用双重管理体制，即常态化管理和应急性管理同时进行。正确认识行政环境，特别是应急状态下的行政环境，积极创建科学合理的行政环境，实现行政环境与政府管理的有机统
一、对于实现政府管理的目标，提高行政效率，具有十分重要的意义。
二、正确认识政府常态管理与政府应急管理的关系
政府常态管理与应急管理作为发生在不同行政环境中的两种管理行为，相源于：大学毕业论文格式www.udooo.com
互之间既具有高度的联系性，又具有鲜明的区别性，这一点需要重点把握和认知。从二者的联系性来看，无论是政府常态管理，还是政府应急管理，管理的主体均是政府，管理的对象均是社会公众，管理的行政环境存在着相互转化的可能性，管理的最终目的均是为了实现社会公益的最大化，增进人们的福祉。
首先，常态管理是应急管理的基础和前提。一般而言，社会生活的常态占据主导地位，因为社会的应急状态一般持续的时间较短，所发生的地域范围比较小，往往局限在一定区域内。在常态管理的基础上，如果发生了突发事件，该事件已经造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏等严重社会危害后果，从而危及公共安全时，政府的应急管理就需要相应启动了。其次，应急管理检验并提升着政府常态管理工作的水平。在应急管理工作中，因为突发事件给社会造成了一种紧迫、紧张和突然的情景，在常态管理中很少遇到，所以政府往往会不知所措、无所适从，在管理上出现这样那样的问题。例如，在突发事件来临时，动用党政权力“捂盖子”，严禁媒体“擅自炒作”，再加上对于个人政绩的片面追求，对突发事件的发展态势加以忽略或人为压制等，这些都极大地侵害了社会公众的知情权，极易酿成更加严重的社会后果，损害政府的良好形象，造成政府信任危机。政府在应急管理中的种种应对行为，在一定程度上检验了政府常态管理中的行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政信息公开等方方面面的能力和水平，并对其提出了更高的执政要求，从而可以促使常态管理工作水平得到不断地完善和提升，向更高层次迈进。最后，政府应急管理需要融于政府常态管理之中。政府应急管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程，是在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和事后恢复过程中，通过对突发事件进行系统的监测和分析，进一步建立和改善应对机制，有效地组织协调可利用的一切资源，保护社会公众的生命财产安全，并将损失降到最低程度的一种管理行为。因此，政府应急管理中的事前预防工作，如制定政府应急预案，推进政府应急管理体制、机制和法制的建设，开展应急知识的宣传教育等，均需要在政府常态管理工作中加以实现。在应急处置中总结的经验教训也需要放在常态管理工作中加以运用和检验，唯有如此，方可进一步提高政府的应急管理能力和水平，完善政府应急管理体制中存在的缺陷和漏洞。
从二者的区别性来看，政府常态管理与应急管理各有特色，在管理实践中区别明显。
第一，管理的核心价值理念不同。政府常态管理所追求的核心价值理念是社会秩序的稳定和行政效率的提高；而政府应急管理则以安全作为自己追求的核心价值理念，坚持以人为本，即把保障社会成员的生命财产安全作为应急处置的首要任务，增强社会成员居安思危的意识和自救互救的能力。
第二，管理的本质要求不同。政府常态管理的本质要求是通过对政治、经济和社会生活的管理，维护政治和社会的稳定，促进经济的快速发展，为社会提供公共产品和怎么写作。政府应急管理的本质要求是在总结吸纳各种应急处置实践经验的基础上，通过总结归纳和分类梳理，从大量不确定因素中努力寻找具有重复性、共通性、程序性的规律，建立和完善相应的组织体制、运转机制和法规制度，进而全面提高防范突发风险和快速处置的综合能力。
第三，管理的存续时间不同。既然社会生活的主流是常态生活，所以政府的管理以常态管理为主，以应急管理为辅。当突发事件发生时，应急管理将取代常态管理或与常态管理并存，当突发事件结束后，应急管理退居幕后，常态管理则恢复如初。应急管理仅是一种暂时性、临时性的管理，其存在的时间与突发事件的演变进程基本保持一致，一旦突发事件结束，应立即结束相应的应急管理。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》第四十七条第二款规定：“有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。”
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