小康小康型乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制

摘要：乡镇卫生院防保科担负着卫生监督、预防保健、卫生宣教等重要任务，只有明确和充分发挥其在突发公共卫生事件应急机制中的地位与作用，实施矩阵式网络治理，提高乡镇卫生院卫生应急响应能力，改革现有的用人制度，吸引和稳定专业人才，才能加强和巩固我国乡镇卫生院应急功能，保障突发公共卫生事件应急机制的稳定运转。
关键词：乡镇卫生院；突发公共卫生事件；应急机制
167l一6604（2012）00—0071—03
突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。由于它的突发性、意外性和群体性等多重特征，突发公共卫生事件对个体健康与社会秩序的危害是非常严重的。虽然从2003年SARS事件之后，我国明显加快了突发公共卫生事件应急机制建设的步伐，突发公共卫生事件应急机制已经初步建立。然而，我国的卫生机构，尤其是广大乡镇卫生院所面临的突发公共事件的预防与应急形势依然十分严峻，与构建小康型乡镇卫生院的要求存在明显差距，因此，完善现有的乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制则显得十分重要。

一、我国乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制现状分析

突发公共卫生事件应急机制可以划分为结构体系与功能体系两个既相互独立又密切关联的系统。其中，结构体系即应对突发公共卫生事件本身所涉及的包括决策、信息、执行、保障等四大系统的处理机制。而功能体系则是对应于突发公共卫生事件的周期性波动（潜伏、爆发、蔓延、稳定、下降、回复）而进行的指向不同阶段的举措，主要包括预防、反应、扩散、恢复和总结等五方面内容。功能体系是结构体系重要的外显性表征。
目前，我国已经初步建立起了一套传染病与突发公共卫生事件信息报告管理系统，该系统以传染病个案报告为基础，实施中能够实现报告的动态性、实时性和网络化管理。2004年1月，卫生部正式启动突发公共卫生事件网络直报系统，截至2006年年底，全国已有70.3%的乡镇卫生院实现了突发公共卫生事件的网络直报。这为我国乡镇卫生院对突发公共卫生事件的监测、预警反应和评估工作奠定了一定的基础。
然而，我国广大乡镇卫生院的疾病预防控制组织基础设施落后、设备简陋，人员不足、素质不高，经费匮乏等问题依然突出，导致识别和处置突发公共卫生事件的能力低下，报告意识淡漠，易造成监测盲区和空白点，这与建设小康型乡镇卫生院的目标存在明显差距。
公共管理学指出，组织协调是组织运作的重要环节，也是组织管理者的基本任务之一。其中，水平协调是指组织间水平方向上的合作，其主要方式有两种，一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界；二是成立机构间委员之类的组织进行协调，推动在共同参与的领域的合作。
Ouarantelli认为，危机管理需要一个富有弹性的、适应性很强的组织结构以满足各种危机所需。应急组织协调机构是有效应对突发公共卫生事件的组织保障。2004年3月，卫生部专门设立了卫生应急办公室暨突发公共卫生事件应急指挥中心，然而，截至2007年6月30日，全国仅有3.3%的县级卫生行政部门也相应设立了卫生

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应急办公室，这对于广大的乡镇卫生院而言，组织动员的辐射力度十分有限，普遍存在反应速度慢、指挥协调乏力等问题。
与此同时，我国长期以来的危机管理模式属于一种“条块分割”模式，虽然在一定意义上有利于各职能部门、专业救灾队伍发挥其作用，但也带来了一种难以克服的局限，那就是部门间责任与权力的不对称关系导致了各个危机管理部门之间“界面关系”的模糊，其结果往往是各自为政，难以协调，这无疑不利于小康型乡镇卫生院的建设。

二、乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制存在问题的成因分析

乡镇卫生院怎么写作能力较差，应急能力薄弱。受体制机制、地理环境、经营观念等多种因素的影响，目前我国乡镇卫生院普遍缺乏活力，设施简陋，管理水平低下，造成了乡镇卫生院怎么写作能力较差，应急能力薄弱。尤其面对市场经济的竞争以及市场经营模式的挑战，乡镇卫生院只有及时转变观念，针对自身发展瓶颈，盘活现有资源，提高治理水平，改变发展模式，才能实现乡镇卫生院的可持续发展，更好地应对突发公共卫生事件的严峻挑战。
乡镇卫生院缺乏对高素质适宜人才的吸引力。乡镇卫生院卫生技术人才队伍结构不合理、整体素质不高是长期以来制约乡镇卫生院突发公共卫生事件应急能力的重要因素之一，而乡镇卫生院在相当长的时间内仍将是我国农村卫生工作的主要力量和重要阵地，除了必须对在岗人员实施岗位培训和继续教育之外，还需要从根本上提高乡镇卫生院对于高素质人才的吸引力，改革现有用人制度，吸引和稳定专业人才，优化乡镇卫生院的人力资源配置。
乡镇卫生院资金投入不足，制约其应急能力的发挥。由于乡镇卫生院基础薄弱、起点较低，在我国卫生工作中地位不高，再加上部分地区对农村卫生工作的长期忽视，造成了大部分乡镇卫生院的投入严重不足，甚至难以为继，这又在一定程度上促使部分乡镇卫生院将主要精力转到有偿怎么写作与创收上，制衡了对公共卫生等工作的投入，恶化了乡镇卫生院的突发公共卫生事件应急能力的发挥。

三、小康型乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制构建思路

(一)实施矩阵式网络治理，发挥乡镇卫生院应急功能

2003年5月初，我国《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》）的公布，标志着我国政府对突发公共卫生事件的高度重视，也标志着我国的突发公共卫生事件应急处理工作从此纳入了法制化轨道。《应急条例》指出，国务院成立突发公共卫生事件应急处理指挥部，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥；省级人民政府成立突发公共卫生事件应急处理指挥部，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作；省级以下各级地方人民政府也成立相应的领导指挥机构，县级以上地方人民政府卫生行政主管部门具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救助工作；各级医疗卫生部门做好流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等工作。这明确了乡镇卫生院在突发公共卫生事件应急机制中的地位和作用。在突发公共卫生事件应急体系中，乡镇卫生院作为公共管理的基石与前线，应充分发挥其突发公共卫生事件应急功能，这需要构建一个负责预付突发公共卫生事件的跨部门、跨领域的组织，并实施强有力的组织领导引导地方政府的横向合作，以免突发公共卫生事件应急这样的非竞争领域中踏入“囚徒困境”。
网络中的行动者采取相互依赖、相互合作的策略，以实现自身的目标，这是网络之所以存在的根源，因此，有必要将乡镇卫生院突发公共卫生事件应急网络行动者的目标联系起来，这需要通过适宜的机制设计来加以切实实现，如建立适当的激励机制来保障网络功能，将乡镇卫生院与村卫生室纳入到包括疾病预防控制、医疗救治、卫生执法监督和卫生信息这四大体系的突发公共卫生事件应急网络中来，卫生应急职能的责任主体由财政来承担，实现适当的财政补贴，形成由各级政府部门组成的“政府网”、由乡村医生及各级医疗机构医务人员组成的“报告网”、由医疗机构和疾控中心组成的“卫生怎么写作网”，从而有效地预防和应对突发公共卫生事件。

(二)加强突发公共卫生事件应急教育，提高乡镇卫生院卫生应急响应能力

加大对医疗机构工作人员特别是乡镇卫生院医务工作人员的突发公共卫生事件应急方面的继续教育，不断更新观念，扎实掌握应急知识、方法和技巧，逐步提高乡镇卫生院卫生应急响应能力。组织乡镇卫生院医务人员认真学习《应急条例》和《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律、法规及业务知识。制定预防突发公共卫生事件应急预案及各类规章制度。成立突发公共卫生事件工作领导小组、疫情小组和抢救小组。应对传染病暴发、流行或大批食物中毒情况时，应积极主动协助卫生行政主管部门和其他部门开展工作。

(三)改革现有用人制度，吸引和稳定专业人才

充足而合格的专业医务人员与卫生应急管理人员是突发公共卫生事件应急机制运转的重要保障。首先要扭转现有卫生体制下传统的“重治轻防”思想，改变当前的用人制度，充分尊重社会公共卫生人员，显著提高基层从事疾控等公共卫生工作人员的社会和经济地位，特别是要创造条件，吸引和稳定优秀人才留在乡镇卫生院等基层医疗机构。其次要定期审核评估公共卫生工作人员，不断完善用人机制，实行优胜劣汰。
乡镇卫生院肩负着卫生监督、预防保健、卫生宣教等重要任务，要明确和充分发挥他们在突发公共卫生事件应急机制中的地位与作用，实施矩阵式网络治理，

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提高乡镇卫生院卫生应急响应能力，改革现有用人制度，吸引和稳定专业人才，才能加强巩固我国乡镇卫生院应急功能，有力地保障突发公共卫生事件应急机制的稳定运转，从而向小康型卫生院的建设目标不断迈进。
（责任编辑 张向凤）