本站原创
〔摘要〕近年来，学术界关于土地租佃制度的研究有了很多新的关注，展开了一些有益的争论。这些争论有的是基于不同区域的经验式研究，有的则是对于不同资料的利用和解读。本文拟通过分析国民政府的佃农保障政策及成都平原一些租佃纠纷案件的处理，观察国民政府在政策层面和执行层面对租佃关系的调节和控制，由此观察佃农、地主与国家的关系。
〔关键词〕佃农；地主；国家；成都平原；租佃纠纷；佃农保障
〔〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）01-0147-13
①长期以来，农村土地租佃制度作为封建剥削制度受到广泛的批评，近几年，学术界对租佃制度的看法有所改变，高王凌先生的《租佃关系新论——地主、农民和地租》（上海书店出版社，2005年）对清代以来的土地租佃关系进行了一些新的思考，白凯则通过对长江下游的地租、赋税与农民的反抗斗争的研究，重新思考了地主、佃农与国家的关系（详见〔美〕白凯著，林枫译《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争，1840-1950》，上海书店出版社，2005年）。笔者通过对民国时期成都平原租佃制度的实证研究，厘清了长期被误解的一些问题，例如押租是否计息、地租率的计算、土地转租与佃农经营、减租运动及其影响等问题（详见李德英《国家法令与民间习惯：民国时期成都平原租佃制度新探》，中国社会科学出版社，2006年）。秦晖的《“业佃”关系与官民关系》（《学术月刊》，2007年第1期）和《关于传统租佃制若干问题的商榷》（《中国农村观察》，2007年第3期）对传统社会与租佃制度进行了再认识。李金铮的《矫枉不可过正：从冀中定县看近代华北平原租佃关系的复杂本相》（《近代史研究》，2011年第6期），通过对租佃比例、地租率和主佃关系等问题的考察，说明了华北平原农村租佃关系的复杂性。可以说，近来关于租佃制度的研究备受关注，成果斐然，此不赘述。
〔基金项目〕教育部规划项目“近代长江上游农民生活状况研究：以成都平原为中心的考察”（10YJA770023）
〔作者简介〕李德英，四川大学历史文化学院教授，四川成都610064。
近年来，学术界关于土地租佃制度的研究有了很多新的关注，展开了一些有益的争论。这些争论有的是基于不同区域的经验式研究，有的则是对于不同资料的利用和解读。①其实，关于中国土地租佃问题的争论在民国初年就开始了，社会改良者根据自己不同的立场提出了很多不同的改革或废除租佃制度的方案，其中作为国家权力代表的政府和地方政府，对民国时期的农村土地租佃制度有很多规范和干预，国家企图通过减租的方式来改善佃农的生活状况，并出台了一系列保护佃农的措施，但地主与佃农之间的关系是否得到真正的改善？在地主与佃农的关系中，国家（或者说政府）到底扮演了什么样的角色？关于地主、佃农和国家的关系，白凯有精彩分析。她认为明末清初农村商品化的发展，使大土地所有者迁离乡下，使地主与佃农、精英与农民之间的关系弱化，给了国家权力深入农村基层社会的机会。为了保证田赋的征收，清代官员对收租提供了更为强制性的支持，同时，国家权力逐渐介入过去由乡村精英们主导的社区事务，如兴修水利、农村饥荒救急等等，制定各种政策措施和计划，在政府和农民之间建立起“不经地主居间的直接关系”。而民国以后，国家则在更大程度上介入租佃关系，国家卷入地租征收
这三种办法中最为彻底的是废除土地私有制，但由于苏俄土地国有后，连年荒歉，土地问题并没有根本解决，所以一些精英对土地国有的方式持保留态度，而乔治的单一税制虽然貌似公允，但剥夺了投资人投资于土地的利益，在中国也行不通。〔2〕于是主张采用最为温和的办法，承认土地私有，但对地主利益加以限制。承认土地私有制，就涉及到与之紧密相关的土地租佃制度，是废除还是保留？有人主张废除租佃制度，有人主张保留租佃制度。
主张废除租佃制度的人们主要从“耕者有其田”的社会理想出发，希图通过废除租佃制度，实现“人权平等”，其理由如下。
（1）我国佃农人数甚多，其生活均甚艰苦，若不废除此种不合理之生产制度，则农村经济问题甚难解决。（2）地主与佃户立于利害冲突之地位，一则尽量榨取地租，促成佃农经济之困苦，一则榨取地力，或不加意培植，致使土地贫瘠，妨碍土地之利用。（3）主佃间之关系，系一种自由契约结合，可以自由竞争。佃耕权毫无保障，致使佃农生活不安，其文化程度自难进步，而自耕农之生活则甚安定，得有全力以谋生活改进。（4）租佃制度存在，足以妨碍分配之平均。因租佃制度，系存在于土地集中于少数地主环境之下，若租佃制度不废除，则此种集中之状况必难改变。（5）现今土地制度之精神，为“耕者有其田”。所谓耕者有其田，即耕者能得劳苦之结果。在租佃制度之下，此种精神甚难实现。（6）现实租佃制度之下，土地之地租，因自由竞争之结果而高涨，其高涨之制度，超过一般之投资利息，因之引起资本家对地产投资之风，形成地价不合理之高涨，而致主佃两败俱伤。（7）租佃制度为封建社会之遗物，不适合于人权平等之社会，应予以废除。〔3〕而主张保留租佃制度的人们，依据农村经济的实际情况及投资原则，认为不必废除租佃制度，主张进行制度改良：
（1）租佃制度系一必不得已之制度，故有必不得已存在之理由。盖因自耕农较佃耕为有利，然实现理想之自耕，必须具备自耕之条件，即土地所有者，必须具备充分资本，亲自耕作，专心经营之，然而土地所有者之中，充分具备有此等资格者并不多，例若土地所有者年幼，自己无耕种能力，或年虽壮而从事其他职业者，或所有土地分散而不能集中于一经营之下者，此三种情形之下，检测使不采用佃耕办法，则年幼不能经营者，与从事他种职业者，不得不休耕其土地，而所有土地过于分散者，则又不得不停耕一部分土地，或比较粗放之方法耕作之，其结果足以影响土地之利用，为国家极大损失。然若将此种土地租借于无地耕作者集约耕作之，则不仅无土地耕作之佃农获益匪浅，而土地亦因之能有效利用，对于国家之裨益甚大。因之为担负维持不能经营土地，与不愿意经营土地者土地生产之租佃制度，似不应彻底废除。（2）在租佃制度之下，佃农无须大量资本即可获得土地耕种，以维持其生活，足见租佃制度对于资本短少之农民，极为有利。盖因以短少之资本，购写极贵之土地，则所得难以维持其生活也。（3）地主对于土地之投资，与企业家对于工商业投资性质相似。企业家雇佣大批劳动者从事生产，已为世界人士承认其为合法，则投资于土地之地主，以契约之形式雇佣佃农，从事农业生产，亦应承认其合法。（4）土地所有权为发达经济社会必要之制度，故现有土地所有权者，不能充分利用其土地时，吾人不能推翻土地所有权之原则，而强迫没收其土地，或强迫其出卖。因之在维持土地所有权情况下，如突废现行之租佃制度，则不仅有大批土地即陷于荒萧，佃农亦必流于失业，为国家社会之一极大损失。（5）在佃农制度之下，佃农可以自由选择耕地，不受地权之限制。（6）佃农为农业梯阶中之低级者，农民由雇农而佃农，由佃农而半自耕农，由半自耕农而自耕农，正可藉此种梯阶关系增长其经验，以为独立经营之预备，故为学习耕作经验起见，保留租佃制度不能谓全无理由。（7）目前欲藉政治力量收写地主之土地，势必筹集大量资金，此在国家财政困难之时，颇不易办到，故为避免增加国家财政之困难起见，宜保留租佃制度而加以改良。〔4〕
废除租佃制度是否能带来农村社会的公平与繁荣，当时的学者有很多担忧。他们认为在土地私有制存在的前提下废除租佃制度，不仅不会给农村带来繁荣，反而会造成混乱。可以通过改良租佃制度，明确地主和佃农的权利与义务使该项制度更为合理，主佃地位更为平等。“大约将来政府应规定一种特殊的契纸，由政府印行，凡是要订立租田契约的，都应领这种规定的租佃契约纸来填写。同时，在这种契纸的背面，印上佃种规则，使佃户田主看了，都可知道自己的权利和义务。如有违犯，便明白该受法律的制裁了。”〔5〕
既然不必废除租佃制度，则需要改善租佃制度，国民政府从立法层面出台了不少保护佃农的措施，统称为“佃农保障”政策。从20世纪20年始，国共两党都非常关注中国农村土地问题，关注佃农的状况。1924年11月，孙中山在北上前夕提出了保护佃农利益的“二五减租”主张，并签署了一个命令，“减少农民现纳租税——从百分五十中减少百分之二十五”，但这项命令由于种种原因未能下达（见金德群《民国时期农村土地问题》，红旗出版社，1994年，137-147页）。1926年10月在广州召开的国民党及各省区代表联席会议，通过了保障佃农的决议。1927年5月9日武汉国民政府颁布了《佃农保护法》10条，1930年6月30日，国民政府最初公布的《土地法》中第二篇第三款第一节内有种种保障佃农的规定，除此之外，1932年11月国民政府颁布了《租佃暂行条例草案》19条，从法律制度上对租佃制度涉及的相关内容进行了规定，这是政府对民间租佃行为做出的最为详尽的规定，从地租率、缴租额、身份、权利和纠纷等各个方面对佃农进行保护。其中第六条，对佃农身份作了具体规定：“业主与佃农身份平等，业主绝对不得强课佃农以力役或供应”。同时规定主佃间因租佃关系发生纠纷时，先由乡村自治机关调解处理，不服者可向法院起诉（郑震宇《中国之佃耕制度与佃农保障》，《地政月刊》，1933年第4期， 488-494页）。
国民党最初的主张是通过土地国有来供给农民耕作的需要。“国家供给佃户耕作上之所需之土地以资其耕作”。〔6〕中国国民党第一次全国代表大会宣言中明确讲到：“中国以农立国，而全国各阶级所受痛苦，以农民为尤甚。国民党之主张，则以农民之缺乏田地，沦为佃户，国家当予以土地，资其耕作，并为之整顿水利，移殖荒徼，以均地力”。〔7〕但土地国有在当时仅是理想状态，在土地不能国有之前，1930年6月30日国民政府颁布的第一部《土地法》很明显地注重保护土地使用者的利益。
第一，保护佃农的佃耕权利，使其无失却耕地之虞。《土地法》“第一百八十条规定依不定期限租用耕地之契约，仅得于左列情形之一时终止之：（一）承租人死亡而无继承人时；（二）承租人抛弃其耕作权时；（三）
第三，规定缴租最高额，以免地主任意加租。《土地法》第177条规定，“地租不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五。约定地租超过千分之三百七十五者，应减为千分之三百七十五，不及千分之三百七十五者依其约定”。〔11〕①参见章有义《中国近代农业史资料》第3辑（1927-1937年），生活、读书、新知三联书店，1957年，301-304页。
第四，废除押金及预租制，减少佃农剥削。《土地法》第177条规定出佃人不得预收地租，并不得收取押租。
第五，佃农特别改良费偿还的规定。为了鼓励佃农积极进行土地改良，《土地法》规定土地改良由佃农自愿，进行改良产生的费用，要告知地主，在主佃双方因种种原因终止契约返还耕地时，“承租人得向出租人要求偿还其所支出第一百七十六条第二项耕地特别改良费，但以其未失效能部分之价值为限。”〔12〕
第六，《土地法》还规定出租人对于佃农农具牲畜等，虽有债务纠葛，亦不能行使留置权，以维佃农生计。“第一百八十五条规定出租人关于承租人耕作上必需之农具、牲畜、肥料及农作物不得行使《民法》第四百四十五条规定之留置权”。〔13〕
除《土地法》以外，国民政府颁布的《保障佃农改良租佃制度暂行办法》和《佃农保障法》，都规定铲除一切苛例以减轻佃农负担。前者第四条规定正租以外，不得再有力米杂税及一切陋规，后者第三条规定，佃农对于地主除缴纳租项外，所有额外苛例，一概取消。同时，《佃农保障法》第六条还规定如遇岁歉或天灾等事，佃农按照灾情轻重，有要求减租和免租的权利，第九条规定废除包田和包租制，减少中间的剥削环节。〔14〕
总之，《土地法》以及相关法律、法规，关于“耕地租用”部分，非常注重保护承租人的利益，“土地法关于耕地使用各条的规定，原是注重承租人方面利益的保护”〔15〕，具有较强的理想色彩，要改良租佃制度，减轻佃农负担，实现公平地租。此后，国民政府还在浙江等地按照此土地法，积极推行“二五减租”运动，力图实施其佃农保障政策。
国民党执行委员会决定实行“二五减租”后，南方各省在自己的行政大纲中表明响应，但随后又纷纷否定了原来的做法。①尽管“二五减租”是国民党的重要农村政策，也曾受到南方各省欢迎，但真正执行，并坚持下去的省份不多，只有浙江一省，但浙江的“二五减租”在实施过程中，也矛盾重重，冲突不断，后来还是不得不停止。〔16〕这场运动遇到了前所未有的困难和抵抗，也遭到一些学者的批评。
早在政府决定实行“二五减租”之前，一些学者就表示过担心与忧虑。一方面认为“二五减租”是改良租佃制度、惠及农民的好事，另一方面又认为“二五减租”的办法不完善，难以执行，最后可能会带来农村社会的不稳定。〔17〕他们认为“二五减租”的办法过于呆板，中国的土地制度与俄国不同，俄国的土地“表面上已完全收归国有了。农民耕种的田地，理想上都向国家转租而来。这样全国的农民都是佃农，而国家就是唯一的大地主。所以两方只是一个对象，国家要定出农田的租金便很容易。检测定国家得百分之四十，农民得百分之六十，当然不生问题。但是中国现在还是承认私有制，租佃制又脱不了田主和佃户的关系。一个地主面对一个佃农，几千万地主面对几千万佃户，是几千万个对象，断无以一个呆板的方法——全国一律减少二五——推行于几千万个对象的道理。即世界各国也都不能实行，退一步讲，田租是可以规定的，试问又何必一定为三七·五呢？为什么不是四○或三五呢？或说三七·五是从统计的平均数上得来的。但是统计的平均数是不能定位法律的”。〔18〕
这是国民党土地政策从理想到现实的一种尝试，这种尝试的不成功，使得他们感觉到基层社会租佃关系的复杂性，“土地法自十九年六月，公布迄今，已逾三载，空文一纸，未见施行”，“实则土地法根本有不少重要问题”，〔19〕于是在1946年重新颁布的《土地法》中，对耕地租用的规定，有了不少改变，不断出现“依习惯”的字眼，体现出国家法令对民间习惯的采纳和沿用，不像1930年那么武断了。比如对地租的规定，不再提占正产物总收获量的375‰，而是规定“地租不得超过地价的百分之八，约定地租或习惯地租超过地价百分之八者，应比照地价百分之八减定之，不及百分之八者，依其约定或习惯”，〔20〕将地租与地价结合起来，以投资价值的角度来体现地租。关于地租缴纳物，也不再一刀切式地规定“正产物”，而是“依习惯以农作物代缴”。第112条规定：“耕地出租人不得预收地租，但因习惯以为耕地租用之担保者，其金额不得超过一年应缴租额四分之一”。〔21〕1946年的《土地法》在耕作权方面比1930年的《土地法》多了一项规定“承租人放弃其耕作权利，应于三个月前向出租人以意思表示为之，非因不可抗拒力继续一年不为耕作者，视为放弃耕作权利”。〔22〕这一规定，不仅使佃农放弃耕作权有法可依，也保护了地主寻佃出租的权利。
1946年版《土地法》明文规定了在租佃关系中政府的地位和作用，在立法层面上使国家权利直接介入民间租佃契约关系。“第一百二十二条 因耕地租用，业佃间发生争议，得由该市县政府地政机关予以调处，不服调处者，得向司法机关诉请处理”〔23〕，“第一百二十三条 遇有荒歉，市县政府得按照当地收获实况为减租或免租之决定，但应经民意机关之同意”。〔24〕第123条的规定，使得减租和免租不再成为租佃契约双方自行商议的行为，而成为地方政府的行为，完全将私有制下的农地租佃关系，纳入政府的控制之中。
①1927年，广东、湖南、湖北、江苏、浙江五省在国民党的命令下发布减租法令。但广东、湖南、湖北因为国共两党的决裂，减租运动终止了 ，江苏的减租运动虽然维
②1938年国民政府迁都重庆后，全国的军粮大都仰赖四川，加上后方人口激增，四川粮食产量下降等原因，导致粮食逐年暴涨。为了保证军民粮食的征购，国民政府决定在四川省实施田赋征实，即以征购和实谷折征田赋。田赋征实后，四川农民负担逐年增加，田赋总额1941年为1，200万市石，到1944年增加到2，200万市石，三年共增加了1，000万市石。田赋主要是针对土地所有者征收，政府还明文规定决不能将田赋的压力转嫁给佃农。但土地所有者负担增加后，不可能不转嫁，他们采取提高押租、提高地租、减少“押扣”等方式，将负担转嫁给佃农。这就是抗战以来四川地区地租率上升的原因之一。而抗战以来，中小土地所有者压力增大，加上地价上涨，军人购地成风，一些中小地主将土地出售，变成佃农，使成都平原佃农比例越来越高，并形成了“自耕农变成了佃农，大佃户变成了小佃户，小佃户流为游民”的景象（白锦娟《九里桥的农家教育》，燕京大学法学院社会学系学士毕业论文，北京大学图书馆藏，1946年，35页。）四川大学博士生瞿巍在其博士论文中关于临时参议会干预立法，对田赋征实过程中与四川地方政府之间关于田赋额度博弈的精彩研究，给了笔者很大的启发，特此鸣谢。参见瞿巍《“名”“实”之间：四川省临时参议会研究》，博士学位论文，四川大学历史文化学院，2011年，126-134页。③1945年9月3日在抗战胜利典礼上的讲话，转引自刘仲癡《什么叫“二五减租”？》（手稿），四川省档案馆藏，四川省农地减租委员会，156/72。
国民政府《土地法》颁布以后，各地都制定了各自“佃农保障”的法规和措施，这些法规和措施从租额、租期、押租、预租、免租等方面做了比较有利于佃农的规定。①国民政府还将保障佃农作为土地行政的重要内容之一，1946年4月郑震宇在总结一年来土地行政时，将土地行政工作分为三项，一是地籍整理，二是保障佃农，三是扶持自耕农。提出保障佃农的办法除了限制租佃、不许地主收过多租额，和保障佃权、不许地主任意撤佃两大手段外，还提出了其他一些办法：一、取缔一些民间惯例，如包租、转租、租押和预租现象，尽管法律早有禁止，但民间仍然存在并盛行；二、提高佃农地位，禁止地主任意侮辱佃农或役使佃农，使佃农与地主处于完全平等的地位；三、在缴租方法上，尽管根据经济学理论，钱租比物租更为先进，但中国物租制度盛行，若改纳钱租，佃农在商品交换过程中受到的损失必然增加，所以应尊重各地民间缴租习惯，不必强制实行钱租。〔25〕同时各级政府还设置了调处租佃纠纷的机构，从村民自治的委员会，到县级政府都介入到租佃关系之中，土地所有者与使用者的契约关系，变成了土地所有者、国家、土地使用者之间的关系。
抗战胜利后，国民政府才腾出手来，调整大后方的租佃关系，减轻田赋，希图通过休养生息的政策，恢复农村经
四川省接到行政院关于“二五减租”的通令后，觉得与四川社会的实际情况有差距，无法推行，曾向政府提出暂缓实行减租：“在四川方面，省府李秘书长伯申曾在省参议员座谈会报告，本省环境特殊，施行二五减租办法，于事实距离甚大，前次开行政院会议时，各县县长均表示实行困难，张主席曾嘱各县将意见由书面呈递，一俟各县意见书到齐，省府即将据向请求暂缓实施云”。〔28〕四川的减租事宜，自1946年开始鼓噪，制订方案，真正在全省实施起来是在1948年。
正如四川各级官员所担心的，在实际执行的过程中，无论是“佃农保障”政策还是“二五减租”运动都出现了问题，无法真正推行，各地都因为这些政策而出现了更多的租佃纠纷。笔者在四川省档案馆，成都市温江区、新都区档案馆民国司法档案中看到部分租佃纠纷的诉讼档案，时间集中在1946-1948年。正是这几年，国民政府在四川推行“二五减租”，租佃纠纷案件增多。本文将分析一些案例，从这些案例中考察成文法、民间习惯与司法实践的关系，以及国民政府佃农保障政策的实施效果，从而进一步探讨国家在处理租佃关系中所扮演的角色以及地主、佃农与国家的关系。
笔者共考察了20个案例，分为以下几个类型：第一，因欠租、欠粮引发的租佃纠纷9个，占总数的45%；第二，在返还押租、索要搬迁费问题上的纠纷7个，占总数的35%；第
欠租行为在清廷的法典中过去没有明显的界定，但1910年，清廷在对刑事行为和民事行为进行划分时，将“欠租”完全置于民事纠纷的范围之内。民国时期的民法对欠租该如何处理也做了详细的说明。民国民法从1929年开始逐步生效，在关于租约、地上权、永佃等三部分中详尽地讨论了欠租问题。在租约下，倘若欠租，地主“得定相当期限”命令佃户全部交清。如果佃户在规定的截止日期之前仍未还清地租，地主可以解除租约。至于另外两种情况下的欠租，当欠租额合计达到两年地租值的时候，地主可以撤销地上权或永佃权。参见〔美〕白凯著，林枫译《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争，1840-1950》，241-242页。《土地法》第180条也规定：“依不定期限租用耕地之契约，仅得于左列情形之一时，终止之”，共有七种情形，第七种“地租积达二年之总额时”，《民法》和《土地法》关于欠租最终解决的方法是解除租佃契约。这样的规定，受到各界人士的质疑和批评，同时也使租佃纠纷增加，因为“欠租”已成为一种普遍现象，因欠租引发的纠纷是租佃关系中最为大宗的，如果按《民法》和《土地法》的规定执行，则很多佃农都会失去土地。
民间处理欠租的方法很多，在契约形成之时，会互相约定处理欠租的办法。首先，“保人责任”：“租谷不清，保人一力承担”，“佃方如有污挪租谷，推毁房屋，妄伐竹树，怠惰耕作，行为不清等事，除由主方分别扣除押金外，由保人实行负责”，对租佃关系的担保人规定了无限责任，使担保人在选择佃农时更为谨慎；其次，“追租费用”：“倘逾期交租不足，听候派丁追收，所有来丁旅食耗费，概由佃户于租金以外，照单支给”；最后，“欠租扣押”：“租息不清，房屋损坏，砍伐竹树，将稳租扣还”，“租谷不清，押租扣除”。〔29〕这些关于欠租的规定比《土地法》和《民法》更为具体、详细，切合实际，也成为司法实践中处理相关问题的重要依据。
佃户刘寿三不服县长的调解，提出退还押租等要求。佃户刘寿三于1937年租佃田主水田十五亩，交押租“一百四十元，二十八年，加押四十元，共计壹佰捌拾元”〔39〕，每年租米十一石一斗多（古量）。由于主佃产生了纠纷，要终止租佃契约，佃户认为田主应归还全部押租，并提出“因金元币制早受物价之波动及经济变迁之影响，几无存在，不免请求变更之给付，故于现在维持市面仍以生洋或照当时物价折米增加为标准，以防非常之巨变”〔40〕，同时要求保障自己已播种的小春的收获：
一 声请人佃耕被告人水田拾五亩，每年付租米拾壹石壹斗九升九角七古量，依照上峰明令实行二五减租。
二 原押壹佰捌拾元系民国二十六年所安，请求返还为生大洋壹佰捌拾元，以杜损害而昭平允。
五 被告人培植竹木占田二分至今五年，少收白米捌斗六升，应于租内扣除，又欠租部分，因于曩年迭受水灾冲毁禾田所致，收益仅有二分之一，应请连同占田
由于双方坚持自己的主张，县政府最后判刘寿三完粮纳税，租佃关系继续维持。这个案例让我们看到了押租对佃农维护佃权的重要意义，如果没有押租，地主撤佃几乎没有约束，在成都平原退佃的习惯中有“客辞主退，银田两还”的说法，并约定“业退押退”“佃退押归”“田洋照期”“领押退庄”这些都是在租佃契约形成时租佃双方的约定，这些约定形成了习惯，成为而后处理租佃纠纷的重要原则（见孟广宇《四川租佃习惯》，《人与地》，1943年第2-3期，36页）。一些老农民在回忆退押退佃时，也说道：“如果是地主主动提出退田，需要归还佃农押金，而如果是佃农提出退田，地主则可以不退还押金。” 摘自2008年12月21日，四川大学中国近现代史专业硕士研究生黄河对成都市崇州市元通镇几位老农的访谈笔记。，押租是租佃关系形成和结束的重要筹码。在民间诉讼和司法实践中，并没有按《土地法》的规定进行判决和实施。根据刘昕杰对民国新繁县司法实践中租佃案件的研究，“佃户交付押租的情况都存在，但却没有一件是因为佃户依据法律要求退回缴纳押租而产生的。押租纠纷只是发生在租佃关系解除之后，佃户要求土地所有人退回押租。亦即是说，在租佃关系中，佃户缴纳押租实际上已经得到双方乃至社会的承认，而押租纠纷的产生是在承认这样一种押租的前提下发生的退押环节。”“法院在面对这类情况时，多采取置之不理的态度，司法官在判决中均未提及任何关于押租违犯法律规定的情形，而是在承认押租合法的前提下，将其和租佃契约同时判决，租佃契约终止则退佃退押”。〔42〕这实际上与民间习惯的做法不谋而合，佃农不仅在租佃契约解除之后要求退还押租，往往在产生租佃纠纷时，就利用押租来维护自己的权利。
成都平原佃农租种土地实际上就获得了房屋的租佃权，很多农民租佃田地，就是为了获得一个安定的居所，日出而作，日落而息，除了经营田场，要花很多时间和精力来进行家庭副业生产，以此维持生计。郭汉鸣和孟光宇通过对49个县200多个乡的调查，认为“佃有大小，境遇不一，但无论大佃小佃，纯依佃耕之收入，大都不能维持其全家最低之生活。尤以小佃为甚。而所以能勉强维系之者，全恃因佃得房地一份，以为居住耕作之所，再利用农暇操种之副业。如成都平原之靠烟麻菜籽，榨油碾米，资内一带靠蔗糖工业是。其他各地佃农之养猪、鸡、鸭、种菜、卖柴、作工、小贩、抬滑竿、土木工、石匠、采金、划船等。凡操以上任何一种副业，均须有一住所，及‘猪栏’、‘牛圈’、‘碾磨’等设备。故忍受租额押租之高重，俾获取地主此项供给，以操其可能劳作与必须糊口之副业。”〔43〕
通过租佃田地获得的居所，对佃农非常重要，在租佃契约形成之时，主佃双方关于居所都有约定，如“整修房屋，主料客工”，或“主工客食”，或“大整归主，小整归佃”，或“自建自拆”等。〔44〕租佃关系解除，意味着佃农必须搬离，要找到新的居所，搬迁费以及因搬迁造成的损失成为租佃关系结束时，主佃双方争执的另一个焦点。
温江县苏坡乡公所 呈 中华民国三十七年四月五日
事 为据报请予转呈证明，以免诬枉一案，呈请
由 鉴核移送证明由：
案查本乡第十一保田主周布卿，于三十五年报告为恶佃霸耕一案，业经同年九月八日，由本乡调解委员会调解结果，马姓押银每十四元退米一石二斗，小春照一般标准认付，记录在卷。旋于三十六年十月十八日，复据田主及当地保长报称：该佃马少喜横不服理，且又暂佃，至期仍不搬迁。复经本所传讯，业经保长到所证明，马姓之菜籽确实于上年暂佃时结算抵扣租米，而马余氏（马少喜之妻）坚称未算，似属藉故生枝，且马余氏泼闹过甚，不受理谕，显然诬赖不迁，遂由本所饬限九月内依上年调解成立标准及暂佃纸约履行迁退，并饬取保去讫。兹于本年四月四日，又据田主周布卿报告称：
①因为地主也有“收回自耕”的法律依据（见《土地法》和《四川省农地减租实施办法》），而且地主收回的只有十亩，并未超过规定的限制。
“窃民原有本乡十一保水田十八亩零，于民二十五年招佃马少喜耕栽，因历年欠租之故，已于民三十五年解除租佃，乃该佃以搬迁不易又向民请求再为暂佃水田五亩耕种一年，决行搬迁（立有暂佃约据）。及至三十六年秋收后仍不搬迁，民更请保甲调解，该佃以要求搬迁费用屡次纠纷，均由保甲长代表调处。未决，再由钧所传讯，断民给予搬迁费米古斗四石三斗，限于今三十七年阴正月底搬清，其米亦凭保甲交之，从无伤害。况该佃既受伤害，自当即时请向乡公所或法院验明伤痕，断不至销声匿迹，隐忍至今始行告诉者。再以普通情形言之，该佃受伤之后绝不至轻易搬迁清楚始行告诉者。民为慎重刑诉起见，特请钧所据实抄供转呈地院，以资证明而免虚诬，实沾德便，谨呈。”
等情；据此，理合缮具调解讯单及本所讯单，呈
钧府鉴核，移送地院证明，以免诬枉。〔45〕
上面的呈文由温江县苏坡乡公所呈报给县政府，乡公所在调解纠纷时支持了佃农的要求，判田主给予搬迁费四石三斗，也规定了搬迁时间，佃户声称受到了田主的伤害拒不搬迁，最后乡公所按照调解时商定的标准，遵照暂佃纸约履行迁退，通过保人将搬迁费（米）交到佃户手中，佃户搬迁。
这个案例反映了佃农为保住佃权所进行的抗争，索要搬迁费是他们最后的武器。
案例六郫县永定乡佃农邱荣昌佃得同村地主陈明裕水田10亩，1948年底到期。时逢《农地减租办法》颁布，地主怕减租受损，便强行撤佃。该佃户不愿意，并有自己的法律依据，《农地减租办法》第11条规定“租约有年限如在本年届满，承租人甘愿继续耕作，出租人不得违法撤佃”。该佃农很相信政府法令的力量，所以积极响应“二五减租”，坚决按规定扣除应减租谷，不想被地主告到郫县地方法院。法院判该佃农输①，要求该佃农将未交租谷付清，并交出土地搬走。该佃农在租期内开垦的荒地，自己修建的房子将被收回，佃户将失去一切，呼道：“中华大地，惨民何处栖身？”〔48〕而该业主，自己耕种了40多亩水田，生活富足，收回十亩田对他的影响并不大，但对该佃户而言，十亩田则是全部的生计。如不实行减租，业主何至于收回自耕？何至于断了一个乡民的生路？
这样的例子还有很多，主佃之间因为减租而发生的纠纷越来越多，1948年成立的乡调解委员会和县调解委员会已无法解决，后来只有移交法院处理。下面这个例子就是因为减租，地主撤佃、佃农不允，告到法院的租佃纠纷案。
案例七新都县佃农廖某，其祖先从清乾隆时开始租佃吴家的26亩水田，后来吴家陆续收回一部分，到1948年廖家只佃16.25亩水田耕种。这一年，新都县被列为“二五减租”实验区，实行“二五减租”，佃户廖氏非常高兴，与地主吴氏商量减租事宜，吴氏不允，廖某于是按比例留下应减去的租额，向地主少交七石租谷。地主非常震怒，坚决要回几亩田自己耕种，廖某不答应，引起纠纷，到乡佃租委员会调解。由于佃户不愿退出几亩让田主自耕，调解不成功，于是田主告到法院，要求终止租佃契约，交还田地、房屋，新都县地方法院民事庭判决允许其收回自耕，驳回了其他的诉讼请求。但田主又继续另案起诉佃户廖某归还其租赁物，追讨佃户因“二五减租”欠下的租额，法院将佃户根据政策而少交的租谷判为欠租，要求佃户交还地主。佃户廖某不得不申诉，所欠七石租谷为政策所允，而非欠租，请求法院重判。新都法院将佃户的答辩状、上诉书一起上交高院处理。〔49〕
〔关键词〕佃农；地主；国家；成都平原；租佃纠纷；佃农保障
〔〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）01-0147-13
①长期以来，农村土地租佃制度作为封建剥削制度受到广泛的批评，近几年，学术界对租佃制度的看法有所改变，高王凌先生的《租佃关系新论——地主、农民和地租》（上海书店出版社，2005年）对清代以来的土地租佃关系进行了一些新的思考，白凯则通过对长江下游的地租、赋税与农民的反抗斗争的研究，重新思考了地主、佃农与国家的关系（详见〔美〕白凯著，林枫译《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争，1840-1950》，上海书店出版社，2005年）。笔者通过对民国时期成都平原租佃制度的实证研究，厘清了长期被误解的一些问题，例如押租是否计息、地租率的计算、土地转租与佃农经营、减租运动及其影响等问题（详见李德英《国家法令与民间习惯：民国时期成都平原租佃制度新探》，中国社会科学出版社，2006年）。秦晖的《“业佃”关系与官民关系》（《学术月刊》，2007年第1期）和《关于传统租佃制若干问题的商榷》（《中国农村观察》，2007年第3期）对传统社会与租佃制度进行了再认识。李金铮的《矫枉不可过正：从冀中定县看近代华北平原租佃关系的复杂本相》（《近代史研究》，2011年第6期），通过对租佃比例、地租率和主佃关系等问题的考察，说明了华北平原农村租佃关系的复杂性。可以说，近来关于租佃制度的研究备受关注，成果斐然，此不赘述。
〔基金项目〕教育部规划项目“近代长江上游农民生活状况研究：以成都平原为中心的考察”（10YJA770023）
〔作者简介〕李德英，四川大学历史文化学院教授，四川成都610064。
近年来，学术界关于土地租佃制度的研究有了很多新的关注，展开了一些有益的争论。这些争论有的是基于不同区域的经验式研究，有的则是对于不同资料的利用和解读。①其实，关于中国土地租佃问题的争论在民国初年就开始了，社会改良者根据自己不同的立场提出了很多不同的改革或废除租佃制度的方案，其中作为国家权力代表的政府和地方政府，对民国时期的农村土地租佃制度有很多规范和干预，国家企图通过减租的方式来改善佃农的生活状况，并出台了一系列保护佃农的措施，但地主与佃农之间的关系是否得到真正的改善？在地主与佃农的关系中，国家（或者说政府）到底扮演了什么样的角色？关于地主、佃农和国家的关系，白凯有精彩分析。她认为明末清初农村商品化的发展，使大土地所有者迁离乡下，使地主与佃农、精英与农民之间的关系弱化，给了国家权力深入农村基层社会的机会。为了保证田赋的征收，清代官员对收租提供了更为强制性的支持，同时，国家权力逐渐介入过去由乡村精英们主导的社区事务，如兴修水利、农村饥荒救急等等，制定各种政策措施和计划，在政府和农民之间建立起“不经地主居间的直接关系”。而民国以后，国家则在更大程度上介入租佃关系，国家卷入地租征收
源于：论文格式范例www.udooo.com
、介入地租的制定，特别是20世纪20年代以后国民党开展的减租运动，更使国家对租佃关系的干预达到极点。国家企图通过“二五减租”运动，使租佃制度更趋公平合理，但结果是国家在租佃关系中参与越积极，佃农反抗事件越频繁。“二五减租”在江南各省都遭到抵制。见〔美〕白凯著，林枫译《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争，1840-1950》。本文拟通过分析国民政府的佃农保障政策及成都平原一些租佃纠纷案件的处理，观察国民政府在政策层面和执行层面对租佃关系的调节和控制，以及由此产生的问题。一、佃农保障政策
20世纪以来，社会改良者认为中国农村土地占有不公，农村经济得不到发展，必须解决土地问题。有学者认为解决土地问题的办法，不外乎三种：一是最彻底的手段，废除土地私有制，实行土地国有制。二是承认土地私有制的存在，主张对土地私有制加以限制：一方面限制土地私有权，实行耕者有其田，不耕之人不得占有土地；另一方面则从量的方面，限制私有土地的数量，规定私有土地的最大限制，防止少数人垄断大量土地，希图将土地分配于耕地的农民手中。三是最温和的办法，承认土地私有制度，对土地私有权不加限制，只是对不耕地主的利益加以限制。〔1〕这三种办法中最为彻底的是废除土地私有制，但由于苏俄土地国有后，连年荒歉，土地问题并没有根本解决，所以一些精英对土地国有的方式持保留态度，而乔治的单一税制虽然貌似公允，但剥夺了投资人投资于土地的利益，在中国也行不通。〔2〕于是主张采用最为温和的办法，承认土地私有，但对地主利益加以限制。承认土地私有制，就涉及到与之紧密相关的土地租佃制度，是废除还是保留？有人主张废除租佃制度，有人主张保留租佃制度。
主张废除租佃制度的人们主要从“耕者有其田”的社会理想出发，希图通过废除租佃制度，实现“人权平等”，其理由如下。
（1）我国佃农人数甚多，其生活均甚艰苦，若不废除此种不合理之生产制度，则农村经济问题甚难解决。（2）地主与佃户立于利害冲突之地位，一则尽量榨取地租，促成佃农经济之困苦，一则榨取地力，或不加意培植，致使土地贫瘠，妨碍土地之利用。（3）主佃间之关系，系一种自由契约结合，可以自由竞争。佃耕权毫无保障，致使佃农生活不安，其文化程度自难进步，而自耕农之生活则甚安定，得有全力以谋生活改进。（4）租佃制度存在，足以妨碍分配之平均。因租佃制度，系存在于土地集中于少数地主环境之下，若租佃制度不废除，则此种集中之状况必难改变。（5）现今土地制度之精神，为“耕者有其田”。所谓耕者有其田，即耕者能得劳苦之结果。在租佃制度之下，此种精神甚难实现。（6）现实租佃制度之下，土地之地租，因自由竞争之结果而高涨，其高涨之制度，超过一般之投资利息，因之引起资本家对地产投资之风，形成地价不合理之高涨，而致主佃两败俱伤。（7）租佃制度为封建社会之遗物，不适合于人权平等之社会，应予以废除。〔3〕而主张保留租佃制度的人们，依据农村经济的实际情况及投资原则，认为不必废除租佃制度，主张进行制度改良：
（1）租佃制度系一必不得已之制度，故有必不得已存在之理由。盖因自耕农较佃耕为有利，然实现理想之自耕，必须具备自耕之条件，即土地所有者，必须具备充分资本，亲自耕作，专心经营之，然而土地所有者之中，充分具备有此等资格者并不多，例若土地所有者年幼，自己无耕种能力，或年虽壮而从事其他职业者，或所有土地分散而不能集中于一经营之下者，此三种情形之下，检测使不采用佃耕办法，则年幼不能经营者，与从事他种职业者，不得不休耕其土地，而所有土地过于分散者，则又不得不停耕一部分土地，或比较粗放之方法耕作之，其结果足以影响土地之利用，为国家极大损失。然若将此种土地租借于无地耕作者集约耕作之，则不仅无土地耕作之佃农获益匪浅，而土地亦因之能有效利用，对于国家之裨益甚大。因之为担负维持不能经营土地，与不愿意经营土地者土地生产之租佃制度，似不应彻底废除。（2）在租佃制度之下，佃农无须大量资本即可获得土地耕种，以维持其生活，足见租佃制度对于资本短少之农民，极为有利。盖因以短少之资本，购写极贵之土地，则所得难以维持其生活也。（3）地主对于土地之投资，与企业家对于工商业投资性质相似。企业家雇佣大批劳动者从事生产，已为世界人士承认其为合法，则投资于土地之地主，以契约之形式雇佣佃农，从事农业生产，亦应承认其合法。（4）土地所有权为发达经济社会必要之制度，故现有土地所有权者，不能充分利用其土地时，吾人不能推翻土地所有权之原则，而强迫没收其土地，或强迫其出卖。因之在维持土地所有权情况下，如突废现行之租佃制度，则不仅有大批土地即陷于荒萧，佃农亦必流于失业，为国家社会之一极大损失。（5）在佃农制度之下，佃农可以自由选择耕地，不受地权之限制。（6）佃农为农业梯阶中之低级者，农民由雇农而佃农，由佃农而半自耕农，由半自耕农而自耕农，正可藉此种梯阶关系增长其经验，以为独立经营之预备，故为学习耕作经验起见，保留租佃制度不能谓全无理由。（7）目前欲藉政治力量收写地主之土地，势必筹集大量资金，此在国家财政困难之时，颇不易办到，故为避免增加国家财政之困难起见，宜保留租佃制度而加以改良。〔4〕
废除租佃制度是否能带来农村社会的公平与繁荣，当时的学者有很多担忧。他们认为在土地私有制存在的前提下废除租佃制度，不仅不会给农村带来繁荣，反而会造成混乱。可以通过改良租佃制度，明确地主和佃农的权利与义务使该项制度更为合理，主佃地位更为平等。“大约将来政府应规定一种特殊的契纸，由政府印行，凡是要订立租田契约的，都应领这种规定的租佃契约纸来填写。同时，在这种契纸的背面，印上佃种规则，使佃户田主看了，都可知道自己的权利和义务。如有违犯，便明白该受法律的制裁了。”〔5〕
既然不必废除租佃制度，则需要改善租佃制度，国民政府从立法层面出台了不少保护佃农的措施，统称为“佃农保障”政策。从20世纪20年始，国共两党都非常关注中国农村土地问题，关注佃农的状况。1924年11月，孙中山在北上前夕提出了保护佃农利益的“二五减租”主张，并签署了一个命令，“减少农民现纳租税——从百分五十中减少百分之二十五”，但这项命令由于种种原因未能下达（见金德群《民国时期农村土地问题》，红旗出版社，1994年，137-147页）。1926年10月在广州召开的国民党及各省区代表联席会议，通过了保障佃农的决议。1927年5月9日武汉国民政府颁布了《佃农保护法》10条，1930年6月30日，国民政府最初公布的《土地法》中第二篇第三款第一节内有种种保障佃农的规定，除此之外，1932年11月国民政府颁布了《租佃暂行条例草案》19条，从法律制度上对租佃制度涉及的相关内容进行了规定，这是政府对民间租佃行为做出的最为详尽的规定，从地租率、缴租额、身份、权利和纠纷等各个方面对佃农进行保护。其中第六条，对佃农身份作了具体规定：“业主与佃农身份平等，业主绝对不得强课佃农以力役或供应”。同时规定主佃间因租佃关系发生纠纷时，先由乡村自治机关调解处理，不服者可向法院起诉（郑震宇《中国之佃耕制度与佃农保障》，《地政月刊》，1933年第4期， 488-494页）。
国民党最初的主张是通过土地国有来供给农民耕作的需要。“国家供给佃户耕作上之所需之土地以资其耕作”。〔6〕中国国民党第一次全国代表大会宣言中明确讲到：“中国以农立国，而全国各阶级所受痛苦，以农民为尤甚。国民党之主张，则以农民之缺乏田地，沦为佃户，国家当予以土地，资其耕作，并为之整顿水利，移殖荒徼，以均地力”。〔7〕但土地国有在当时仅是理想状态，在土地不能国有之前，1930年6月30日国民政府颁布的第一部《土地法》很明显地注重保护土地使用者的利益。
第一，保护佃农的佃耕权利，使其无失却耕地之虞。《土地法》“第一百八十条规定依不定期限租用耕地之契约，仅得于左列情形之一时终止之：（一）承租人死亡而无继承人时；（二）承租人抛弃其耕作权时；（三）
原创论文www.udooo.com
出租人收回自耕时；(四)耕地依法变更其使用时”以及违犯民法之相关规定时。〔8〕
第二，《土地法》还规定承租人有承租优先权，以防出租人任意收回田地转佃。“第一百八十四条规定收回自耕之耕地再出租时，原承佃人有优先承租之权，自收回自耕之日起未满一年而再出租时，原承租人得以原租用条件承租”，又“第一百七十二条规定依定有限期之契约租用耕地者，于契约届满时，除出租人收回自耕外，如承租人继续耕作，视为不定期，继续契约。”〔9〕缴收不在地主土地，规定佃农有优先承写权，促进“耕者有其田”政策的实现：第175条规定土地法实施后，“同一承租人继续耕作十年以上之耕地，其出租人为不在地主时，承租人得依法请求征收其土地”，又第173条规定“出租人出卖耕地时，承租人依同样条件，有优先承写之权”。〔10〕第三，规定缴租最高额，以免地主任意加租。《土地法》第177条规定，“地租不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五。约定地租超过千分之三百七十五者，应减为千分之三百七十五，不及千分之三百七十五者依其约定”。〔11〕①参见章有义《中国近代农业史资料》第3辑（1927-1937年），生活、读书、新知三联书店，1957年，301-304页。
第四，废除押金及预租制，减少佃农剥削。《土地法》第177条规定出佃人不得预收地租，并不得收取押租。
第五，佃农特别改良费偿还的规定。为了鼓励佃农积极进行土地改良，《土地法》规定土地改良由佃农自愿，进行改良产生的费用，要告知地主，在主佃双方因种种原因终止契约返还耕地时，“承租人得向出租人要求偿还其所支出第一百七十六条第二项耕地特别改良费，但以其未失效能部分之价值为限。”〔12〕
第六，《土地法》还规定出租人对于佃农农具牲畜等，虽有债务纠葛，亦不能行使留置权，以维佃农生计。“第一百八十五条规定出租人关于承租人耕作上必需之农具、牲畜、肥料及农作物不得行使《民法》第四百四十五条规定之留置权”。〔13〕
除《土地法》以外，国民政府颁布的《保障佃农改良租佃制度暂行办法》和《佃农保障法》，都规定铲除一切苛例以减轻佃农负担。前者第四条规定正租以外，不得再有力米杂税及一切陋规，后者第三条规定，佃农对于地主除缴纳租项外，所有额外苛例，一概取消。同时，《佃农保障法》第六条还规定如遇岁歉或天灾等事，佃农按照灾情轻重，有要求减租和免租的权利，第九条规定废除包田和包租制，减少中间的剥削环节。〔14〕
总之，《土地法》以及相关法律、法规，关于“耕地租用”部分，非常注重保护承租人的利益，“土地法关于耕地使用各条的规定，原是注重承租人方面利益的保护”〔15〕，具有较强的理想色彩，要改良租佃制度，减轻佃农负担，实现公平地租。此后，国民政府还在浙江等地按照此土地法，积极推行“二五减租”运动，力图实施其佃农保障政策。
国民党执行委员会决定实行“二五减租”后，南方各省在自己的行政大纲中表明响应，但随后又纷纷否定了原来的做法。①尽管“二五减租”是国民党的重要农村政策，也曾受到南方各省欢迎，但真正执行，并坚持下去的省份不多，只有浙江一省，但浙江的“二五减租”在实施过程中，也矛盾重重，冲突不断，后来还是不得不停止。〔16〕这场运动遇到了前所未有的困难和抵抗，也遭到一些学者的批评。
早在政府决定实行“二五减租”之前，一些学者就表示过担心与忧虑。一方面认为“二五减租”是改良租佃制度、惠及农民的好事，另一方面又认为“二五减租”的办法不完善，难以执行，最后可能会带来农村社会的不稳定。〔17〕他们认为“二五减租”的办法过于呆板，中国的土地制度与俄国不同，俄国的土地“表面上已完全收归国有了。农民耕种的田地，理想上都向国家转租而来。这样全国的农民都是佃农，而国家就是唯一的大地主。所以两方只是一个对象，国家要定出农田的租金便很容易。检测定国家得百分之四十，农民得百分之六十，当然不生问题。但是中国现在还是承认私有制，租佃制又脱不了田主和佃户的关系。一个地主面对一个佃农，几千万地主面对几千万佃户，是几千万个对象，断无以一个呆板的方法——全国一律减少二五——推行于几千万个对象的道理。即世界各国也都不能实行，退一步讲，田租是可以规定的，试问又何必一定为三七·五呢？为什么不是四○或三五呢？或说三七·五是从统计的平均数上得来的。但是统计的平均数是不能定位法律的”。〔18〕
这是国民党土地政策从理想到现实的一种尝试，这种尝试的不成功，使得他们感觉到基层社会租佃关系的复杂性，“土地法自十九年六月，公布迄今，已逾三载，空文一纸，未见施行”，“实则土地法根本有不少重要问题”，〔19〕于是在1946年重新颁布的《土地法》中，对耕地租用的规定，有了不少改变，不断出现“依习惯”的字眼，体现出国家法令对民间习惯的采纳和沿用，不像1930年那么武断了。比如对地租的规定，不再提占正产物总收获量的375‰，而是规定“地租不得超过地价的百分之八，约定地租或习惯地租超过地价百分之八者，应比照地价百分之八减定之，不及百分之八者，依其约定或习惯”，〔20〕将地租与地价结合起来，以投资价值的角度来体现地租。关于地租缴纳物，也不再一刀切式地规定“正产物”，而是“依习惯以农作物代缴”。第112条规定：“耕地出租人不得预收地租，但因习惯以为耕地租用之担保者，其金额不得超过一年应缴租额四分之一”。〔21〕1946年的《土地法》在耕作权方面比1930年的《土地法》多了一项规定“承租人放弃其耕作权利，应于三个月前向出租人以意思表示为之，非因不可抗拒力继续一年不为耕作者，视为放弃耕作权利”。〔22〕这一规定，不仅使佃农放弃耕作权有法可依，也保护了地主寻佃出租的权利。
1946年版《土地法》明文规定了在租佃关系中政府的地位和作用，在立法层面上使国家权利直接介入民间租佃契约关系。“第一百二十二条 因耕地租用，业佃间发生争议，得由该市县政府地政机关予以调处，不服调处者，得向司法机关诉请处理”〔23〕，“第一百二十三条 遇有荒歉，市县政府得按照当地收获实况为减租或免租之决定，但应经民意机关之同意”。〔24〕第123条的规定，使得减租和免租不再成为租佃契约双方自行商议的行为，而成为地方政府的行为，完全将私有制下的农地租佃关系，纳入政府的控制之中。
①1927年，广东、湖南、湖北、江苏、浙江五省在国民党的命令下发布减租法令。但广东、湖南、湖北因为国共两党的决裂，减租运动终止了 ，江苏的减租运动虽然维
源于：论文的标准格式www.udooo.com
持了一段时间，1927年12月制定了减租的指导性原则，但计划最终夭折。只有浙江“二五减租”运动坚持了一段时间。这些地区在发布减租命令时，都发布了保护佃农的种种措施，如浙江的《浙江省“二五减租”暂行办法》（1929年）。其他地区也有类似的法令，如北平市的《佃农保护法》（1928年）、山东省的《山东省土地租佃条例》（1945年）。②1938年国民政府迁都重庆后，全国的军粮大都仰赖四川，加上后方人口激增，四川粮食产量下降等原因，导致粮食逐年暴涨。为了保证军民粮食的征购，国民政府决定在四川省实施田赋征实，即以征购和实谷折征田赋。田赋征实后，四川农民负担逐年增加，田赋总额1941年为1，200万市石，到1944年增加到2，200万市石，三年共增加了1，000万市石。田赋主要是针对土地所有者征收，政府还明文规定决不能将田赋的压力转嫁给佃农。但土地所有者负担增加后，不可能不转嫁，他们采取提高押租、提高地租、减少“押扣”等方式，将负担转嫁给佃农。这就是抗战以来四川地区地租率上升的原因之一。而抗战以来，中小土地所有者压力增大，加上地价上涨，军人购地成风，一些中小地主将土地出售，变成佃农，使成都平原佃农比例越来越高，并形成了“自耕农变成了佃农，大佃户变成了小佃户，小佃户流为游民”的景象（白锦娟《九里桥的农家教育》，燕京大学法学院社会学系学士毕业论文，北京大学图书馆藏，1946年，35页。）四川大学博士生瞿巍在其博士论文中关于临时参议会干预立法，对田赋征实过程中与四川地方政府之间关于田赋额度博弈的精彩研究，给了笔者很大的启发，特此鸣谢。参见瞿巍《“名”“实”之间：四川省临时参议会研究》，博士学位论文，四川大学历史文化学院，2011年，126-134页。③1945年9月3日在抗战胜利典礼上的讲话，转引自刘仲癡《什么叫“二五减租”？》（手稿），四川省档案馆藏，四川省农地减租委员会，156/72。
国民政府《土地法》颁布以后，各地都制定了各自“佃农保障”的法规和措施，这些法规和措施从租额、租期、押租、预租、免租等方面做了比较有利于佃农的规定。①国民政府还将保障佃农作为土地行政的重要内容之一，1946年4月郑震宇在总结一年来土地行政时，将土地行政工作分为三项，一是地籍整理，二是保障佃农，三是扶持自耕农。提出保障佃农的办法除了限制租佃、不许地主收过多租额，和保障佃权、不许地主任意撤佃两大手段外，还提出了其他一些办法：一、取缔一些民间惯例，如包租、转租、租押和预租现象，尽管法律早有禁止，但民间仍然存在并盛行；二、提高佃农地位，禁止地主任意侮辱佃农或役使佃农，使佃农与地主处于完全平等的地位；三、在缴租方法上，尽管根据经济学理论，钱租比物租更为先进，但中国物租制度盛行，若改纳钱租，佃农在商品交换过程中受到的损失必然增加，所以应尊重各地民间缴租习惯，不必强制实行钱租。〔25〕同时各级政府还设置了调处租佃纠纷的机构，从村民自治的委员会，到县级政府都介入到租佃关系之中，土地所有者与使用者的契约关系，变成了土地所有者、国家、土地使用者之间的关系。
二、从租佃纠纷看佃农、地主与国家的关系
“佃农保障”是民国以来社会精英和作为执政党的国民党的改善农村社会关系的政策之一，无论在法律层面还是制度层面，都努力贯彻这个宗旨。但是由于种种原因，四川省在抗战结束前，都没有机会实行“佃农保障”政策，乡村租佃关系主要靠契约和民间习惯维持，政府主要的重心是田赋征收，增加财政收入，采取田赋征实，粮食统筹等政策，为抗战建国提供经济保障，从而增加了农村土地所有者经济负担，使租佃关系更加紧张。②“自田赋改制，征收实物后，一部分采取钱租制度者，地主不能不将钱租改为物租，以应政府征收，但因物价高涨，佃农不愿改变，因此主佃双方发生纠纷。” 〔26〕抗战胜利后，国民政府才腾出手来，调整大后方的租佃关系，减轻田赋，希图通过休养生息的政策，恢复农村经
摘自：毕业论文的格式www.udooo.com
济，减轻农民负担。国民政府决定实行与民休息的政策，使“农工有喘息之机”，③所以规定凡曾经沦陷各省1945年度的田赋一律豁免一年，后方各省1948年度豁免田赋一年。“在抗战期中，农民出钱出力，贡献最大而生活最苦，乃自廿三年公布土地法廿五年公布施行法。迄今已及十年，后未见诸实施，此时不容再缓”，〔27〕此处所说《土地法》与《施行法》，就是为保障农民权利、提高农民地位的详细典章，也就是“二五减租”政策的法律依据。国民党第六次全国代表大会通过决议进行减租以后，批文责成主管机关和地方政府依照“二五减租”的原则，参照地方实际情况，制定减租办法，报请核准执行。四川省接到行政院关于“二五减租”的通令后，觉得与四川社会的实际情况有差距，无法推行，曾向政府提出暂缓实行减租：“在四川方面，省府李秘书长伯申曾在省参议员座谈会报告，本省环境特殊，施行二五减租办法，于事实距离甚大，前次开行政院会议时，各县县长均表示实行困难，张主席曾嘱各县将意见由书面呈递，一俟各县意见书到齐，省府即将据向请求暂缓实施云”。〔28〕四川的减租事宜，自1946年开始鼓噪，制订方案，真正在全省实施起来是在1948年。
正如四川各级官员所担心的，在实际执行的过程中，无论是“佃农保障”政策还是“二五减租”运动都出现了问题，无法真正推行，各地都因为这些政策而出现了更多的租佃纠纷。笔者在四川省档案馆，成都市温江区、新都区档案馆民国司法档案中看到部分租佃纠纷的诉讼档案，时间集中在1946-1948年。正是这几年，国民政府在四川推行“二五减租”，租佃纠纷案件增多。本文将分析一些案例，从这些案例中考察成文法、民间习惯与司法实践的关系，以及国民政府佃农保障政策的实施效果，从而进一步探讨国家在处理租佃关系中所扮演的角色以及地主、佃农与国家的关系。
笔者共考察了20个案例，分为以下几个类型：第一，因欠租、欠粮引发的租佃纠纷9个，占总数的45%；第二，在返还押租、索要搬迁费问题上的纠纷7个，占总数的35%；第
三、收回耕作权引发的租佃纠纷4个，占总数的20%。这里着重探讨其中的7个案例。
(一) 因欠租、欠粮引发的租佃纠纷
在租佃纠纷案件中，因欠租欠粮形成的租佃纠纷占绝大多数，本文涉及的案例，几乎都存在或多或少的欠租问题。欠租行为在清廷的法典中过去没有明显的界定，但1910年，清廷在对刑事行为和民事行为进行划分时，将“欠租”完全置于民事纠纷的范围之内。民国时期的民法对欠租该如何处理也做了详细的说明。民国民法从1929年开始逐步生效，在关于租约、地上权、永佃等三部分中详尽地讨论了欠租问题。在租约下，倘若欠租，地主“得定相当期限”命令佃户全部交清。如果佃户在规定的截止日期之前仍未还清地租，地主可以解除租约。至于另外两种情况下的欠租，当欠租额合计达到两年地租值的时候，地主可以撤销地上权或永佃权。参见〔美〕白凯著，林枫译《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争，1840-1950》，241-242页。《土地法》第180条也规定：“依不定期限租用耕地之契约，仅得于左列情形之一时，终止之”，共有七种情形，第七种“地租积达二年之总额时”，《民法》和《土地法》关于欠租最终解决的方法是解除租佃契约。这样的规定，受到各界人士的质疑和批评，同时也使租佃纠纷增加，因为“欠租”已成为一种普遍现象，因欠租引发的纠纷是租佃关系中最为大宗的，如果按《民法》和《土地法》的规定执行，则很多佃农都会失去土地。
民间处理欠租的方法很多，在契约形成之时，会互相约定处理欠租的办法。首先，“保人责任”：“租谷不清，保人一力承担”，“佃方如有污挪租谷，推毁房屋，妄伐竹树，怠惰耕作，行为不清等事，除由主方分别扣除押金外，由保人实行负责”，对租佃关系的担保人规定了无限责任，使担保人在选择佃农时更为谨慎；其次，“追租费用”：“倘逾期交租不足，听候派丁追收，所有来丁旅食耗费，概由佃户于租金以外，照单支给”；最后，“欠租扣押”：“租息不清，房屋损坏，砍伐竹树，将稳租扣还”，“租谷不清，押租扣除”。〔29〕这些关于欠租的规定比《土地法》和《民法》更为具体、详细，切合实际，也成为司法实践中处理相关问题的重要依据。
自考论文www.udooo.com
摘自：毕业论文结论范文www.udooo.com
案例四居住在成都的两位伍姓田主在温江县永兴乡有田产，分租各佃，一共应缴纳田赋12石左右，两人把纳国课的义务让一个佃农承担这就是所谓“代粮扣租”的做法，是作为租佃关系的陋习被明令禁止的，但四川各地仍然流行这种做法。“川省催缴，有‘跟田寻粮之制’，一般地主于纳田赋交地捐时，多令佃户暂垫，俟交租时于租额内扣除”，这种做法极易产生租佃纠纷。见孟广宇《四川租佃习惯》，《人与地》，1943年第2-3期，38页。，即把佃农刘寿三应该交给田主的租米全部作为田赋交给国家，共计十一石五斗，但佃户未交，田主将佃户告上法庭。为什么要用一个佃户的租米作为田赋上交国家？原因是这家佃户响应政府号召，要与地主施行“二五减租”，与田主产生了矛盾，田主要该佃户代上所有粮款，即一个佃户承担业主其他田地的赋税，佃户不允，产生了纠纷。 从材料中，我们可以看出田主应该还有不少田地，“盖因其他佃户处已纳清租米无余款故也”，而刘寿三原本就欠租，为了以最小的损失追回欠租，田主将田租转为田赋，将民间的租佃关系转化为农民与政府的纳税义务关系，让政府出面去催征。田主的呈文见《租佃纠纷卷》（民国38年），成都市温江区档案馆藏， 温江县司法处、法院，29/249，13-14页。县长批示“勒令该佃刘寿三先行完纳粮米，并缴上租米以维国课，而主佃毋违”。〔38〕佃户刘寿三不服县长的调解，提出退还押租等要求。佃户刘寿三于1937年租佃田主水田十五亩，交押租“一百四十元，二十八年，加押四十元，共计壹佰捌拾元”〔39〕，每年租米十一石一斗多（古量）。由于主佃产生了纠纷，要终止租佃契约，佃户认为田主应归还全部押租，并提出“因金元币制早受物价之波动及经济变迁之影响，几无存在，不免请求变更之给付，故于现在维持市面仍以生洋或照当时物价折米增加为标准，以防非常之巨变”〔40〕，同时要求保障自己已播种的小春的收获：
一 声请人佃耕被告人水田拾五亩，每年付租米拾壹石壹斗九升九角七古量，依照上峰明令实行二五减租。
二 原押壹佰捌拾元系民国二十六年所安，请求返还为生大洋壹佰捌拾元，以杜损害而昭平允。
三、声请人播种小春十五亩，应由声请人自行收获或由被告偿还耕作费用。
四 声请人去岁耕种大春成熟，由被告声请扣押，全部由伊收获，每亩可收米壹石壹斗，除扣付租米捌斗，下余三斗，共该米叁石六斗，又谷糠合米六斗，总计四石二斗，均为声请人之权利，应令归还。五 被告人培植竹木占田二分至今五年，少收白米捌斗六升，应于租内扣除，又欠租部分，因于曩年迭受水灾冲毁禾田所致，收益仅有二分之一，应请连同占田
摘自：毕业论文前言www.udooo.com
二分免除给付。六、声请人所佃住宅附建草房二间，自修自拆。〔41〕
佃户的这六点要求，最难以让地主接受的是退还押租“生大洋壹佰捌拾元”，而且要保证其价值。田主没能答应，不退还押租，并且指控佃户“欠租抗粮”，不返还押租也不履行“二五减租”的手续，双方多次到乡公所调解无效，最后告上法庭。由于双方坚持自己的主张，县政府最后判刘寿三完粮纳税，租佃关系继续维持。这个案例让我们看到了押租对佃农维护佃权的重要意义，如果没有押租，地主撤佃几乎没有约束，在成都平原退佃的习惯中有“客辞主退，银田两还”的说法，并约定“业退押退”“佃退押归”“田洋照期”“领押退庄”这些都是在租佃契约形成时租佃双方的约定，这些约定形成了习惯，成为而后处理租佃纠纷的重要原则（见孟广宇《四川租佃习惯》，《人与地》，1943年第2-3期，36页）。一些老农民在回忆退押退佃时，也说道：“如果是地主主动提出退田，需要归还佃农押金，而如果是佃农提出退田，地主则可以不退还押金。” 摘自2008年12月21日，四川大学中国近现代史专业硕士研究生黄河对成都市崇州市元通镇几位老农的访谈笔记。，押租是租佃关系形成和结束的重要筹码。在民间诉讼和司法实践中，并没有按《土地法》的规定进行判决和实施。根据刘昕杰对民国新繁县司法实践中租佃案件的研究，“佃户交付押租的情况都存在，但却没有一件是因为佃户依据法律要求退回缴纳押租而产生的。押租纠纷只是发生在租佃关系解除之后，佃户要求土地所有人退回押租。亦即是说，在租佃关系中，佃户缴纳押租实际上已经得到双方乃至社会的承认，而押租纠纷的产生是在承认这样一种押租的前提下发生的退押环节。”“法院在面对这类情况时，多采取置之不理的态度，司法官在判决中均未提及任何关于押租违犯法律规定的情形，而是在承认押租合法的前提下，将其和租佃契约同时判决，租佃契约终止则退佃退押”。〔42〕这实际上与民间习惯的做法不谋而合，佃农不仅在租佃契约解除之后要求退还押租，往往在产生租佃纠纷时，就利用押租来维护自己的权利。
2.搬迁费
在解除租佃关系时，佃农采用各种方法维护自己的租佃权和耕种权，除了要求按实际价值返还押租外，另一个主要办法是索要搬迁费。成都平原佃农租种土地实际上就获得了房屋的租佃权，很多农民租佃田地，就是为了获得一个安定的居所，日出而作，日落而息，除了经营田场，要花很多时间和精力来进行家庭副业生产，以此维持生计。郭汉鸣和孟光宇通过对49个县200多个乡的调查，认为“佃有大小，境遇不一，但无论大佃小佃，纯依佃耕之收入，大都不能维持其全家最低之生活。尤以小佃为甚。而所以能勉强维系之者，全恃因佃得房地一份，以为居住耕作之所，再利用农暇操种之副业。如成都平原之靠烟麻菜籽，榨油碾米，资内一带靠蔗糖工业是。其他各地佃农之养猪、鸡、鸭、种菜、卖柴、作工、小贩、抬滑竿、土木工、石匠、采金、划船等。凡操以上任何一种副业，均须有一住所，及‘猪栏’、‘牛圈’、‘碾磨’等设备。故忍受租额押租之高重，俾获取地主此项供给，以操其可能劳作与必须糊口之副业。”〔43〕
通过租佃田地获得的居所，对佃农非常重要，在租佃契约形成之时，主佃双方关于居所都有约定，如“整修房屋，主料客工”，或“主工客食”，或“大整归主，小整归佃”，或“自建自拆”等。〔44〕租佃关系解除，意味着佃农必须搬离，要找到新的居所，搬迁费以及因搬迁造成的损失成为租佃关系结束时，主佃双方争执的另一个焦点。
摘自：硕士论文答辩技巧www.udooo.com
案例五这是一起因历年欠租，解除租佃契约的案件。田主在温江县苏坡乡有水田十八亩，1936年招佃马少喜耕种，因为历年欠租，于1946年解除租佃契约，但佃户因为搬迁不易，要求暂佃五亩水田耕种一年（立有暂佃契约）再搬迁。但到1947年秋收后仍未搬迁，田主请本乡调解委员会进行调解，判定由田主给佃户四石三斗作为搬迁费，要求佃户于1948年正月搬清。结果佃户仍未搬迁，并声称受到田主的伤害，拒不搬迁，田主不承认伤害了佃户。温江县苏坡乡公所 呈 中华民国三十七年四月五日
事 为据报请予转呈证明，以免诬枉一案，呈请
由 鉴核移送证明由：
案查本乡第十一保田主周布卿，于三十五年报告为恶佃霸耕一案，业经同年九月八日，由本乡调解委员会调解结果，马姓押银每十四元退米一石二斗，小春照一般标准认付，记录在卷。旋于三十六年十月十八日，复据田主及当地保长报称：该佃马少喜横不服理，且又暂佃，至期仍不搬迁。复经本所传讯，业经保长到所证明，马姓之菜籽确实于上年暂佃时结算抵扣租米，而马余氏（马少喜之妻）坚称未算，似属藉故生枝，且马余氏泼闹过甚，不受理谕，显然诬赖不迁，遂由本所饬限九月内依上年调解成立标准及暂佃纸约履行迁退，并饬取保去讫。兹于本年四月四日，又据田主周布卿报告称：
①因为地主也有“收回自耕”的法律依据（见《土地法》和《四川省农地减租实施办法》），而且地主收回的只有十亩，并未超过规定的限制。
“窃民原有本乡十一保水田十八亩零，于民二十五年招佃马少喜耕栽，因历年欠租之故，已于民三十五年解除租佃，乃该佃以搬迁不易又向民请求再为暂佃水田五亩耕种一年，决行搬迁（立有暂佃约据）。及至三十六年秋收后仍不搬迁，民更请保甲调解，该佃以要求搬迁费用屡次纠纷，均由保甲长代表调处。未决，再由钧所传讯，断民给予搬迁费米古斗四石三斗，限于今三十七年阴正月底搬清，其米亦凭保甲交之，从无伤害。况该佃既受伤害，自当即时请向乡公所或法院验明伤痕，断不至销声匿迹，隐忍至今始行告诉者。再以普通情形言之，该佃受伤之后绝不至轻易搬迁清楚始行告诉者。民为慎重刑诉起见，特请钧所据实抄供转呈地院，以资证明而免虚诬，实沾德便，谨呈。”
等情；据此，理合缮具调解讯单及本所讯单，呈
钧府鉴核，移送地院证明，以免诬枉。〔45〕
上面的呈文由温江县苏坡乡公所呈报给县政府，乡公所在调解纠纷时支持了佃农的要求，判田主给予搬迁费四石三斗，也规定了搬迁时间，佃户声称受到了田主的伤害拒不搬迁，最后乡公所按照调解时商定的标准，遵照暂佃纸约履行迁退，通过保人将搬迁费（米）交到佃户手中，佃户搬迁。
这个案例反映了佃农为保住佃权所进行的抗争，索要搬迁费是他们最后的武器。
(三)收回耕作权引发的租佃纠纷
《土地法》和《二五减租办法》的一些条款和规定，多有歧义，执行起来自相矛盾。如关于“收回自耕”的规定，造成了佃农的失业，若为佃农利益，就不应允许地主“收回自耕”，但《土地法》和《二五减租办法》为了显示公正，规定业主可以收回自耕，尽管有所限制：“以其纯收益足供一家十口之生活所必须者”为限。这条规定足以让地主合法收回土地，给佃农带来灭顶之灾，早有学者提醒当局：“业主的撤佃自耕”，是“对付佃农减租最厉害的武器”，所以希望当局在推行“二五减租”的最初一两年内，不准业主援用《土地法》的“收回自耕”可以撤佃的规定，同时政府还应该规定收回自耕的，必须自有耕作的能力，而且在若干期内，不得再行出佃。〔46〕但各地并未这样做，“收回自耕”成了地主收回耕作权的合法理由。由此产生了众多的租佃纠纷，政府在处理这些问题时，则往往只能依据法律，允许撤佃，使农民失去土地和生计。“农地减租以来，一般中小地主因减租后收入骤少，有自耕能力者纷作收回自耕之议，佃农不免大部失业，引起纠纷”。〔47〕下面就是一个因农地减租地主撤佃，造成佃农失去土地、房屋、生计的例子。案例六郫县永定乡佃农邱荣昌佃得同村地主陈明裕水田10亩，1948年底到期。时逢《农地减租办法》颁布，地主怕减租受损，便强行撤佃。该佃户不愿意，并有自己的法律依据，《农地减租办法》第11条规定“租约有年限如在本年届满，承租人甘愿继续耕作，出租人不得违法撤佃”。该佃农很相信政府法令的力量，所以积极响应“二五减租”，坚决按规定扣除应减租谷，不想被地主告到郫县地方法院。法院判该佃农输①，要求该佃农将未交租谷付清，并交出土地搬走。该佃农在租期内开垦的荒地，自己修建的房子将被收回，佃户将失去一切，呼道：“中华大地，惨民何处栖身？”〔48〕而该业主，自己耕种了40多亩水田，生活富足，收回十亩田对他的影响并不大，但对该佃户而言，十亩田则是全部的生计。如不实行减租，业主何至于收回自耕？何至于断了一个乡民的生路？
这样的例子还有很多，主佃之间因为减租而发生的纠纷越来越多，1948年成立的乡调解委员会和县调解委员会已无法解决，后来只有移交法院处理。下面这个例子就是因为减租，地主撤佃、佃农不允，告到法院的租佃纠纷案。
案例七新都县佃农廖某，其祖先从清乾隆时开始租佃吴家的26亩水田，后来吴家陆续收回一部分，到1948年廖家只佃16.25亩水田耕种。这一年，新都县被列为“二五减租”实验区，实行“二五减租”，佃户廖氏非常高兴，与地主吴氏商量减租事宜，吴氏不允，廖某于是按比例留下应减去的租额，向地主少交七石租谷。地主非常震怒，坚决要回几亩田自己耕种，廖某不答应，引起纠纷，到乡佃租委员会调解。由于佃户不愿退出几亩让田主自耕，调解不成功，于是田主告到法院，要求终止租佃契约，交还田地、房屋，新都县地方法院民事庭判决允许其收回自耕，驳回了其他的诉讼请求。但田主又继续另案起诉佃户廖某归还其租赁物，追讨佃户因“二五减租”欠下的租额，法院将佃户根据政策而少交的租谷判为欠租，要求佃户交还地主。佃户廖某不得不申诉，所欠七石租谷为政策所允，而非欠租，请求法院重判。新都法院将佃户的答辩状、上诉书一起上交高院处理。〔49〕
源于：论文格式范例www.udooo.com
源于：论文封面格式www.udooo.com