新型农村财政保障新型农村养老保险制度实施对策生

摘要：新型农村养老保险制度的“全覆盖”目标从预期的2020年提前至2012年实现，比预定时间提前了8年。新型农村养老保险制度的实施存在养老金替代率低、对农民选择缴费补贴机制激励性不足、政府财政资源配置不科学等障碍，需从财政视角出发，在补贴制度设计、缴费档次安排以及政府间财力分担等方面实施有效的政策，进一步完善我国的新型农村养老保险制度。
关键词：“全覆盖”；“新农保”；财政保障机制
1007-2101（2012）06-0058-03
2009年我国政府开始在全国开展新型农村养老保险制度（简称“新农保”）试点，第一年选取10%的地区作为试点，并规定在2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2011年国务院决定加快推进新农保试点进度，12月经济工作会议进一步指出，2012年要实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。从2020年提速到2012年，比预定目标提前8年实现新型农村养老保险制度的全覆盖。现行制度安排能否满足“全覆盖”的要求？政府的保障能力能否跟得上？本文尝试从财政保障机制视角回答这些问题。

一、财政在新型农村养老保险制度中的保障机制分析

新农保预期目标的实现不仅取决于科学的制度设计和技术方案的选择，还取决于合理的财政保障机制安排。尤其是在“提速”以及“全覆盖”的现实背景下，财政如何发挥其保障作用，助推新农保的顺利有效实施，满足农民的养老需求，已经成为新农保可持续发展的关键制约因素。
新老农保最大的区别就是新农保明确了政府的财政保障责任，明晰了财政补贴数额。财政补贴基础养老金每人每月55元（补出口），其中东部地区补贴基础养老金的50%，中西部地区实施全额补贴；地方政府补贴标准不低于每人每年30元（补入口），计入个人账户。财政和地方财政对农民基础养老金账户和个人账户的缴费补贴意义深远，意味着农民养老责任的社会化、国家化。新农保中的财政保障机制主要是指在公共财政框架下，财

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政在农村社会养老保险的制度建设、资源配置、财政投入等一系列制度安排方面的统筹安排，其最终政策目标是为农民提供最基本的养老保险怎么写作，确保农民获得必要的养老保障。其具体内容包括：财政投入弹性增长机制、各级政府财政资源配置机制、财政经费保障机制、新老农保衔接保障机制、财政资金管理监督机制等。

二、财政保障新型农村养老保险制度有效实施的障碍因素分析

(一)养老金替代率低，无法有效满足农民未来的养老需求

《国务院关于开展新农保试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中规定，年满60周岁的农民不用缴费，可以每人每月领取55元的基础养老金。但实际情况是，无论是只有基础养老金60周岁以上的老年人，还是既有基础养老金账户又有个人账户的普通农民，按照目前的缴费及补贴水平计算的养老金替代率非常低，根本无法满足农民未来的养老需求。
对于有个人账户的参保农民而言，按照《指导意见》的规定，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储蓄额除以139。以一个40岁参保农民为例，他需要缴费15年，有100元~500元五个缴费档次可选择，15年后个人账户累计缴费额分别为1 500元、3 000元、4 500元、6 000元、7 500元，地方政府年财政补贴30元/人，15年共计450元，通过计算（见表1），60岁以后他每月领取的个人账户养老金分别为69.5元、80.6元、9

1.8元、102.9元、114.1元。

根据河北省统计数据计算的2010年河北省农民年均生活消费支出为3 845元，即每月约为320元，按照不同的缴费档次计算，养老金替代率大致在22%~36%。而按照国际经验，当养老金替代率低于50%的时候，老年人生活便很困难。与各类福利国家中政府管理的公共养老金支出占养老金总支出比率的54%~86% 相比，新农保的替代率水平明显较低。

(二)对农民选择较高缴费层次和长期缴费的补贴机制激励性不足

《指导意见》中规定，地方政府对参保人缴费给予补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。同时规定，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。对于缴费期限超过15年的农村居民可以适当加发养老金，但提高和加发部分的资金由地方政府承担。可以看出，这种规定的意图是激励农民尽可能地选择高档次缴费，选择长期缴费，以提高未来的养老金待遇，也意味着地方政府财力负担会加重。以河北省试点地区情况看，在2010年37个试点县中，对选择较高档次缴费实施鼓励政策的有7个县，占全部试点县的19%，主要是地方政府财力较为雄厚的县。在37个县市中，基础养老金高于55元标准的有10个县市，也大多是经济条件较好、财力较充裕的地区。在37个试点县市中，对长期缴费实施鼓励政策的有12个地区，但我们通过问卷调查的结果显示，大部分农民还是选择了最低100元的缴费档次，这说明目前的补贴激励政策还不足，刺激性不强，有待进一步完善。

(三)新型农村养老保险中各级政府财政资源配置机制不科学

目前新型农村社会养老保险财政投入中，省市县的负担结构不合理，基层政府负担加重。如按照省财政直管县和非财政直管县分类，河北省将地方补助30元中省、市、县财政的分担比例划分为：省财政直管县按照1∶1比例分担，省级财政和县级财政各负担15元；非财政直管县按照1∶1∶1比例分担，即省、市、县财政各负担10元。这表面上看起来各级政府承担了的财政补贴数大致相当，但是推广此项制度的成本，比如印制各种表格、宣传品及大量票据等费用、工作人员的工资及办公经费也基本上由县级财政和乡镇财政解决，在我国当前财政分权背景下，县级财政负担比例比较高，财力负担较重。

(四)经费保障机制非制度化特征明显

目前，我国新型农村养老保险制度的推广带有“运动式”突击的特征，从上到下各级政府都非常重视，基本上是把其当做一项政府业绩来抓。但一旦制度步入常态化之后，有一些问题就会凸现出来，最为紧迫的就是缺乏新农保推广的经费保障机制，经费保障主要包括公用经费、人员经费、培训经费等。由于新农合以县级管理为主，所以经费主要来源于县级财政，可是在当前我国“财力上收，事权下放”的体制安排下，经费来源非常不稳定。就人员经费而言，以村为例，多由村干部负责收缴，尤其是在每年的集中收缴期，工作任务繁重，可是村干部本身“多干活并没有多收入”，积极性不高。而且，在基层实际工作中还临时雇用了很多村协管员协助收缴养老金，因为村协管员多为，人员未定岗定编，只能象征性地发些补助。补助水平低，这就面临着村协管员大规模辞职的风险。对于工作经费而言，各试点县只是安排了新型农村社会养老保险启动经费，而对以后的工作经费来源则缺乏长远明确的制度安排[3]。

(五)新老农保的衔接保障机制没有构建起来

要保障新农保健康可持续发展，还需要考虑的一个问题是如何保障新老农保的有效衔接。《指导意见》

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中只是原则性提出了对已参加老农保、尚未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，并且按新农保的缴费标准继续缴费。而对于老农保基金债务问题，只是提出了要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上做好与新农保的衔接。但是对于如何衔接，则没有作出详细规定，而是各地因地制宜，自我解决。对于老农保下的个人账户资金，如果简单地并入新农保个人账户，其实是对农民的又一种伤害。由于当时政府承诺老农保制度下个人账户资金的增值率比较高，而实际上由于银行利率的不断下调，与农村社会养老保险基金增值要求相比，实际均为负差。如果再加上基金管理和使用上的违规损失[4]，负差将更大。这部分资金缺口如何弥补？如果不管这部分资金缺口，把老农保下农民的个人账户资金简单地并入新农保个人账户，政府将再次失信于农民，这将为新农保的可持续发展蒙上一层“阴影”。

三、财政保障新农保有效实施的政策建议

(一)优化财政支出结构，加大财政投入力度

鉴于我国长期实施的城市偏向型社会保障制度，应尽快按照公共财政的要求，优化财政支出结构，压缩一般性投资支出，增加农村社会保障等民生性支出比重。具体方式上可采用“存量不动调增量”的方法，尤其是财政应通过结构性调整，加大对新农保的投入力度；对于基层政府财政收入不足地区，和省市级政府要充分发挥财政转移支付的功能，调整地区之间农村社会养老保障财政支出的分配比例。

(二)建立弹性增长机制，提高养老金替代率

要提高养老金替代率，一方面是分别提高政府和地方政府的“出口”和“入口”补贴，另一方面可以通过提高资金收益率来完成。提高养老金的收益率，必须借助于投资，涉及的是另一层面的问题。我们这里只从政府财力视角来考虑如何增加农民的未来养老金，满足农民的未来养老需求。
目前新农保实施的和地方财政定额补贴方式，公平效果较好，但是由于补贴较低且缺乏相应的增长机制，效率不高，会抑制部分富裕农民的参保积极性。笔者建议建立养老金补贴的弹性增长机制、财政补贴与农民参保缴费之间的关联机制，实行多缴费多补贴，使得高缴费档次的居民更大地从中受益，激励农民选择较高缴费档次；同时，地方政府可以制定有关缴费年限与养老金发放水平相挂钩的政策，对于满15年后选择继续缴费的农民给予更高水平的补贴，具体运行办法可以参照城镇职工养老保险指数化方式，缴费年满15年后每多缴1年，未来领取养老金时就多领1个百分点。这样，既提高了农民的缴费积极性，也提高了养老金替代率，更提升了新农保保障水平。

(三)明确政府间财政责任分担机制

目前新农保试点的具体方案设计、基金管理、经办管理以及经费筹集的实施主体是县级政府，因此，除了制度本身所需财政补贴外，其他的人员经费以及工作经费等基本上也由县级财政承担，县级财政负担较重。但是由于各地经济发展水平各异，财政支撑能力亦不同，在考虑省、市、县财力分担时切忌采用“一刀切”方式，而应采用多元化的分担模式。笔者建议对于经济发展水平高、地方财政能力较强的地区，县级财政可适当提高分担比例，省、市、县政府可以按照1∶1∶2的比例分担；但对于经济发展水平相对较低、财政能力不强的地区而言，基层财政可以少承担一些责任，省、市、县财政可以按1∶1∶1来分担。

(四)健全经费保障机制

由前面分析可知，新农保可持续运行的成本比较高，这就要求一方面明晰经费保障的资金来源，一方面尽可能地降低制度运行成本。笔者建议，在现行财政体制约束下，可以明确省级财政负责制度运行的经费保障，这包括公用经费和人员培训经费，具体方式可以通过省级转移支付制度拨付经费，也可以学习其他省的经验，比如江苏省采取以奖代补方式，安排给每个县10万元新农保工作经费，根据考核结果对各县进行考核兑现。为了降低制度运行成本，就要加强信息化建设，而建设经费应以省、市财政为主。和城保相比，新农保的数据量、工作量远大于城保[5]。尤其是实现“全覆盖”后，新农保必将拥有世界上最大的数据库和信息管理怎么写作系统。这就要求信息化建设工作必须加快推进，以降低人工核算审核成本，尽快为新农保经办怎么写作机构提供技术支撑，逐步实现从到省、市、县、乡镇的网络互联、信息共享。而当前重点是要加快建立“新农保基础数据库”，构建与、人口管理、统计等部门的协调机制，尽可能防范养老保险金的虚报冒领等隐患。

(五)构建新老农保衔接机制

解决老农保的历史遗留问题是新农保健康发展的必要条件之一。笔者建议，老农保下个人账户的资金缺口可以以及省级财政负担为主，市、县为辅的办法弥补。在农村养老保险制度中，政府负有“兜底”责任。但农村养老保险又具有明显的地方公共产品的特性，所以省级政府也负有不可推卸的责任。具体实施方案，可以采取在给定的期限内，如果哪个省解决了老农保的历史债务问题，政府可以通过转移支付进行奖励补偿。同样，省级政府也可以仿照这样的做法，对市、县级政府实行同样的奖励政策，以彻底解决旧农保遗留的欠账问题，便于新农保甩掉包袱，轻装前进。
参考文献：
［１］王晓洁，张晋武.农村养老保障制度变迁分析［Ｊ］.经济与管理，2006，（６）.
［２］王晓洁，王丽.新型农村养老保险中的财政补贴效应分析［Ｊ］.理论与实践，2009，（１２）.
［３］邓大松，薛惠元.新型农村养老保险替代率的测算与分析［Ｊ］.山西财经大学学报，2010，（４）.
［４］王晓洁.完善河北省新型农村合作医疗财政保障机制研究［Ｊ］.经济与管理，2010，（１）.
［５］高鉴国.中国新型农村社会养老保险的社会包容特征：解释框架［Ｊ］.社会科学，2011，（３）.
责任编辑、校对：李金霞