论新农保制度顶层设计和底层构建学

【摘要】本文阐述了新农保制度的顶层设计和新农保制度实施的底层构建现状，分析了新农保制度的实施效果，提出了促进新农保制度可持续发展的措施。要优化顶层设计，完善特殊群体

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的保障机制，取消捆绑政策，探索新型参保激励机制，构建完整的农村养老保障体系。同时要增强底层构建，保障养老金征缴工作的顺利完成。
【关键词】新农保；顶层设计；底层构建；措施；青龙县
为了维护社会公平正义，有效化解农村各种社会矛盾，着力解决城镇化和人口老龄化过程中农村地区日益严峻的老年人养老问题，国务院于2009年发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出开展新型农村社会养老保险试点工作（以下简称新农保）。［1］青龙满族自治县作为首批试点县之一，于2009年12月启动了新农保试点工作。本文通过对青龙县新农保实施工作的实地调研，认为新农保制度的有效实施，除了需要制度层面的顶层设计外，还需要对制度实施的基础进行有效的建构。因为“制度改革与创新既要有顶层设计和总体规划，也要重视底层设计和具体安排。没有顶层设计，改革就会短期化、碎片化；没有底层设计，改革就会浮萍无根、浮光掠影，流于形式”，［2］只有将顶层设计与底层建构相结合，才能促进新农保制度的可持续发展。

一、新农保制度的顶层设计

所谓顶层设计，最先源于系统论，后被引入社会科学的视野，意为“一切规划的元规划”，侧重于管理的全局性、整体性、基础性和根本性，［3］它从理念上明确了管理的目的和原则，体现了管理活动的价值取向。具体就新农保而言，《意见》对新农保试点工作实施的基本原则、参保范围、基金筹集与管理、养老金待遇及领取条件等内容作了全面的规定。［4］根据《意见》精神，青龙县颁布了《青龙满族自治县新型农村社会养老保险实施办法（试行）》，以下是该县新农保实施方案的主要内容：

1、参保范围

青龙县行政区域内，年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。

2、基金筹集

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中，缴费标准分为一年100-500元5个档次，由参保人自主选择交费档次；财政负责支付符合领取条件的参保人员的基础养老金，青龙县政府对参保人缴费给予每人每年30元的补贴，并且为重度残疾人每年代缴81元养老保险费，缴费补贴和代缴费用所需资金，由省、市、县按1：1：1的比例分担。

3、保险基金管理

由新农保经办机构为参保人员建立终身养老保险档案，农民个人缴费金额全部计入个人账户；养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，参保人员满足领取条件即可领取。其中，基础养老金为每人每月55元，由财政全额补助。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。此外，为了调动年轻人参保的积极性，青龙县还规定“对缴费年限超过15年的参保人，缴费每增加一年，其基础养老金每月增加2元，最高增加30元，所需资金由县政府承担”。

4、养老金领取的捆绑政策

《意见》对不同年龄段参保人员的参保年限和领取条件作了明确的说明，其中，“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。［5］这一规定被称为捆绑政策，青龙县新农保实施方案仍沿用这一规定。

二、新农保制度实施的底层构建

所谓底层构建，即制度实施所需的环境、实施程序的建构，包括民众对制度的认知、制度实施的具体性操作等。从增强农民对新农保的认知来看，青龙县采取了三方面的措施：一是利用在校学生，将新农保宣传材料传送到每个农户家庭；二是对新农保工作人员开展培训活动，利用流动宣传车、电视、《青龙时报》等媒介进行广泛宣传，还组织离退休职工组成“社保情”艺术团，以文艺表演的形式进行宣传；三是推行试点工作，首先在八道河乡二道沟村进行新农保试点，无条件为满足领取条件的农民发放养老金。通过这三方面的努力，农户对新农保有了理性和感性的认知，为新农保的顺利实施营造了良好的社会氛围。
在新农保的具体操作层面，除了制定实施办法之外，青龙县还成立了专门的试点工作领导小组，负责全县新农保试点工作的组织协调、宏观指导和督察。同时，各乡（镇）劳动保障事务所负责本辖区内各村参保人员的资料收集、审核、上报，养老保险待遇的初审及相关信息的录入和统计工作。此外，当地还建立了村委会协办员制度，由各村委会文书兼任，主要负责本村新农保参保登记、相关业务申报、待遇领取资格认证、政策宣传与解释等工作，从而形成了“县——乡/镇——村”的联动工作机制。在机构和人员安排上，青龙县成立了专门负责新农保工作的新农保管理中心，配置了9位专职工作人员；通过公开招录的方式，为每个乡镇配备了一名新农保专管员，其薪酬待遇全部纳入县级财政预算。

三、新农保制度的实施效果

1、青龙县新农保实施现状

青龙县新农保工作于2009年12月正式启动，在新农保实施的第一季度，全县总参保率达到了55.14%，适龄人口参保率为55.39%，但有15个乡镇的参保率在50%以下，距离县城较远的官场乡参保率仅为23.25%。到了2010年5月底，全县参保情况有了很大的改观，26.35万应参保人员中有23.73万人参保缴费，适龄人口参保率达到90.56%；在6.25万60周岁以上农村人口中，有6.22万人领取了养老金，养老金发放率为99.52%，总参保率为91.84%。［6］截至2011年年底，青龙县共有233844人参保，实际参保率为88.74%。

2、新农保实施过程中存在的问题

尽管与政策实行之初相比，青龙县的新农保参保率有了很大的提升，但是在具体的实施过程中，仍然存在很多问题，其中既有顶层设计方面（如：特殊人群的缴费问题、捆绑政策等），又有底层建构方面面临的困难（如：养老保险费的征缴困难、村民对新农保的认知等），具体表现在以下几方面：

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